인도 정부는 희대의 살인자인가?

2005. 남희섭. 이 글은 ‘정보공유라이선스: 영리불허․개작허용’에 따라 이용할 수 있습니다.

2005. 3. 14. 남희섭(정보공유연대)

지난해 12월 인도 정부가 개정 특허법을 내놓은 것을 두고 시끄럽다.  국경없는 의사회(MSF), 기술에 대한 소비자 프로젝트(CPT: Consumer Project on Technology)와 같은 국제 보건의료단체는 가난한 나라 환자들의 생명줄이 끊어진다는 우려를 나타내었고, 국내에서도 에이즈 환자들과 시민사회단체들이 인도대사관을 찾아가 인도정부가 ‘희대의 살인자’가 되려 한다며 규탄하기까지 하였다.  도대체 인도 정부가 특허법을 어떻게 개정하려고 하기에 이런 소리를 듣는 것일까?

시민사회진영에서 가장 문제삼는 인도의 특허법 개정 내용은 바로 의약품에 대한 물질특허를 2005년부터 인정하는 것이다.  의약품에 대한 물질특허를 인정한다는 것은 어느 제약사가 어떤 의약품에 대해 특허권을 받으면 그 의약품과 동일한 성분이나 등가의 성분으로 된 의약품을 다른 제약사가 생산하지 못하도록 제도화하는 것을 말한다.  의약품 그 자체에 대한 물질특허 제도가 도입되면, 특허를 받은 제약사의 생산 공정을 모방하는 것은 물론, 특허 제약사의 생산 공정을 모방하지 않고 또는 특허 의약품의 존재를 알지 못하고 독자적으로 개발한 경우에도 다른 제약사는 그 의약품을 생산할 수 없게 된다.  다시 말하면, 어느 의약품에 대해 특허권을 취득하면 특허권자는 완전한 독점권을 누릴 수 있다.  특허권은 20년 동안 존속하니까 특허권자는 의약품에 대해 20년 동안 절대적인 시장지배력을 가질 수 있다.  이러한 독점이 존재하면, 특허권자는 의약품의 가격을 통제할 수 있고 인도의 가난한 민중들은 물론 인도로부터 의약품을 수입해 먹는 다른 나라의 환자들에게 치명적인 영향을 줄 것이라는 결론이 가능하다.

그러면 인도 정부는 2005년이 되면서 왜 갑자기 특허법을 개정하려고 할까?  놀랍게도 인도 특허법의 개정은 이미 10년 전부터 예정된 일이었다.  그러나 그것은 인도 정부의 자발적인 의지에 의한 것이 아니라 국제무역질서에 의해 강제된 것이다.  지금부터 10년전인 1995년 세계무역기구(WTO: World Trade Organization) 설립협정이 발효되면서 그 부속협정 중 하나로 무역관련지적재산권협정(TRIPS: Trade Related Aspects of Intellectual Properties)이 채택되었다.  TRIPS는 협정의 명칭에서 알 수 있는 것처럼, 지적재산권을 인권이나 창작, 발명, 기술의 진보 등의 관점에서 파악하지 않고 무역과 연계하여 다루도록 한 것이다.  TRIPS 협정의 핵심 의도는 국제연합(UN)의 기구 중 하나인 세계지적재산권기구(WIPO: World Intellectual Property Office)에서 관장해 오던 개별 조약들을 통합하여 ‘단일’ 지적재산권 제도를 구축하고, 협정의 의무를 따르지 않는 국가에게 보복조치를 취할 수 있도록 함으로써 지적재산권 제도를 소위 선진국 수준으로 강제하는 것이다.  TRIPS 협상 과정에서 인도, 브라질이 주도한 개도국들은 지적재산권이 인류의 공동재산이라는 취지의 인류공동유산론(the common heritage of mankind, res communis)을 주장하며 협정체결에 강력히 반발하였으며, 지적재산권에 관한 협정을 체결하는 경우에도 위조상품의 유통문제에 국한해야 하고 지적재산권 전반에 관한 문제는 WIPO에서 관장해야 한다고 주장하였다. 이러한 개도국의 저항에도 불구하고 TRIPS 협정이 최종 타결된 것은 광범위한 체제 하에서 협상을 전개함으로써 후진국들이 선진국들의 요구를 거절할 수 없도록 만든다는 선진국들의 치밀한 전략 때문이었다. 즉, 지적재산권 분야만을 가지고 협상을 하는 경우에는 후진국들에 대한 반대급부를 줄 수 없기 때문에 협상진행이 어렵지만, GATT 체제 하에서 협상을 하는 경우에는 상품에 대한 시장접근을 조건으로 제시할 수 있어 후진국들이 협상을 받아들이게 할 수 있게 된 것이다. 후진국들로서는 선진국의 상품시장에 대한 접근이 지적재산권에 대한 이해관계보다 훨씬 더 크다고 할 수 있기 때문에 선진국 상품시장에 대한 접근을 선택할 수밖에 없었던 것이다. 이외에도 미국의 무역보복도 개도국들이 TRIPS 협정을 받아들이게 한 큰 요인 중 하나로 꼽을 수 있다. 개도국 입장을 주도했던 인도는 우루과이 협상 과정에서 지적재산권을 협상 의제로 삼는 데에 줄곧 반대해 왔으나, 1989년 9월이 되면 인도 정부는 이런 입장을 접게 된다. 당시 미국은 우루과이 협상 과정에서 지적재산권을 협상 의제로 삼는 데에 비타협적인 국가들을 상대로 미국 통상법 제301조를 적용한 무역보복을 위협했는데, 브라질과 우리나라도 그 대상이었으며 인도도 예외가 아니었다. 요컨대, 개도국들 입장에서는 지적재산권의 관장 기구를 놓고 GATT와 WIPO 중 어느 하나를 선택하는 것이 아니라, 실제로는 GATT를 선택할 것인지 미국무역대표부 USTR을 선택할 것인지의 문제로 강요된 것이었다.  결국 개도국들은 협정 이행의무에 대한 유예기간을 설정하는 것을 전제로 TRIPS 협정의 다른 조항들을 받아들이는 타협을 하게 된다. 그래서, TRIPS 협정에서는 물질특허를 인정하도록 강제하는 규정에 대해 개도국은 최대 10년 동안 유예할 수 있는 기간을 두었다(협정 제65조 제4항).  TRIPS 협정에서 개도국 지위를 누렸던 인도는 이제 10년간의 유예기간이 끝나고 협정상의 의무에 따라 특허법을 개정하는 것이다.  그렇다면, 인도 정부를 두고 ‘희대의 살인자’라고 규탄하는 시민사회진영은 이러한 인도 정부의 의무를 모르고 하는 소리일까?  우리나라에서는 1986년에 물질특허 제도를 도입하였으니, 20년 가까이 ‘희대의 살인자’ 노릇을 한 우리 정부는 왜 규탄의 대상이 안되고 애꿎은 인도 정부에게 돌을 던지는 것일까? 간단히 답할 수 있는 문제는 아니지만, 인도의 물질특허제도 도입을 둘러싼 찬반 논쟁을 검토하면서 해답을 찾아볼까 한다.

세계최대의 다국적제약사인 Pfizer의 Ramkrishna는 인도에서 특허법을 개정하여 물질특허제도가 도입되면 의약품의 가격이 높아져 대부분의 환자들이 약을 먹을 수 없게 될 것이라는 주장에 대해 남의 것을 베껴서 이익을 보려는 자들이 의도적으로 퍼트리는 거짓말이라고 반박한다. Ramkrishna의 주장을 잠시 따라가 보자.  “인도에서 특허법을 개정하더라도 2005년 이후 특허권으로 보호될 새로운 의약품은 그 수가 얼마 되지 않을 것이다.  왜냐하면, 1995년 이후에 발명된 것만 인도에서 특허를 받을 수 있기 때문이다. 새롭게 개발된 의약품을 테스트하고 개발하는 데에는 보통 8년에서 12년이 걸리기 때문에 2005년 1월 이후 나타날 신약은 얼마 되지 않는다. 따라서 현재 판매되고 있는 수천 개의 의약품에 특허권이 부여되어 의약품 가격이 상승할 것이라는 것은 발생하지도 않을 일을 얘기하는 거짓말이다. 전세계적으로 매년 15～20개의 신약물질이 개발되며 현재 시장에 나와있는 신약물질의 수는 500개인데, 인도에서 특허법이 개정된 후인 2005년 이후에는 특허된 신약물질은 23%를 넘지 않을 것이다. 따라서 75～80%의 의약품은 항상 특허권과 무관하며 환자들은 지금처럼 의약품에 접근할 수 있다. 현재 유통되고 있는 대부분의 의약들의 가격이나 접근성은 특허권과 관계가 없다. 또한, 세계보건기구가 지정한 300개의 필수의약품 중 단지 5개의 의약품에만 특허권이 걸려있고, 나머지 295개는 특허권과 관계가 없다. 환자들은 아침에 마시는 커피 한잔에 드는 것보다 더 적은 비용으로 혈압약을 먹을 수 있고, 매월 내는 신문값 보다 더 저렴한 가격으로 당뇨병 치료약을 구입할 수 있을 것이다. 인도에는 에이즈 환자가 50만명 가량 되지만 현재 약 3만명만 치료를 받고 있다. 인도에서는 아직 물질특허를 인정하지 않고 있는 데에도 소수의 에이즈 환자만 치료를 받을 수 있다는 점만 보더라도 이것은 특허제도의 문제가 아니라 보건의료 기반 시설과 의료제도의 문제이다.”

Pfizer의 주장과 같이 현재 인도 시장에 나와 있는 90%의 의약품은 특허로부터 자유롭다.  왜냐하면, 인도가 물질특허를 도입하더라도 계속 생산이 가능한 2가지 유형의 제네릭 의약(특허기간이 만료된 의약, 1995년 이전에 특허된 의약)이 90%를 차지하기 때문이다[제네릭(generic) 의약이란 원래 상표권이 없는 일반명 의약을 말하는데, 보통 특허권자는 자신의 의약품 이름에 대해 상표권을 취득하고 그 상표명으로 약을 생산, 판매하는 것과 비교하여 특허권에 의한 독점이 설정되어 있지 않은 의약을 제네릭 의약이라 부른다. 남의 약을 모방하여 만든다는 의미의 ‘카피약’이라고도 하지만, 제네릭 의약은 특허권이 만료되어 공공영역에 놓여 있는 기술을 이용한다는 점과, 특허의약품을 개량한 경우에도 특허로 인해 이를 만들 수 없다는 점에서 단순한 ‘카피약’과는 구별할 필요가 있다]. 문제는 1995년 이후의 특허의약품은 생산을 중단해야 한다는 것인데, 여기에는 에이즈와 암 치료에 관련된 의약품이 포함되어 있다고 알려져 있다. 더 큰 문제는 2005년 이후에 어떤 의약품이 특허권의 갑옷을 입고 나타날지 알지 못한다는 점이다. TRIPS 협정에서 물질특허에 대해 개도국에게 유예기간을 설정한 대신 개도국 정부에 특허를 출원하는 것은 받아주도록 하였다(협정 제70조 제8항). 이것을 우편함(mailbox) 제도라고 하는데, 해당 의약품을 외국에 특허출원한 경우 그 날이 1995년 1월 1일 이전인 것은 우편함 제도의 적용을 받지 못한다. 인도에는 1995년 이후부터 지금까지 약 9천건의 우편함 신청이 있었다. 이제 인도 정부는 이 우편함을 열고 신청건을 심사하여 특허 부여 절차를 시작해야 하는데, 우편함에 무엇이 들어있는지는 아직 알 수가 없다.

Pfizer 주장의 반론삼아 몇가지를 더 지적하면, 의약품에 대한 특허는 이를 테스트하고 개발이 완료되기 훨씬 전에 특허출원부터 하는 것이 관례이기 때문에, 1995년 이후에 개발된 의약품만 물질특허의 적용을 받는 것도 아니다. 백혈병 치료약으로 국내에서 많이 알려진 글리벡(Glivec)의 경우에도 2001년이 되어서야 환자들을 상대로 임상을 하였지만, 최초 출원은 1992년이었다. 또한, 하나의 신약물질에 하나의 특허만 있는 것이 아니라 여러 개의 특허권이 존재하고 기본 특허가 소멸하더라도 그 권리를 유지할 수 있는 개량 기술에 대해 무수히 많은 특허가 출원되고 등록이 된다.

인도에서 물질특허를 도입하면 가장 큰 문제로 생각되는 것은 바로 인도 제네릭 산업의 붕괴이다.  여기서 붕괴란 현재 존재하고 있는 인도의 제네릭 회사들이 사라진다는 의미가 아니라, 다국적 제약사와 합병되거나 다국적 제약사와 같은 성격으로 변모할 것이라는 뜻으로 사용하였다. 2000년 통계에 따르면, 전세계 제약시장의 규모는 3,172억 달러에 달한다. 이 가운데 상위 10개 다국적 제약사의 점유율은 1990년 27～28%에서 2000년 45%로 급증하였다. 인도 제약산업은 생산 의약품의 규모는 5위이지만 매출 규모는 1.3%에 불과하다. 인도에는 약 2만개의 제약사들이 있는데 이 가운데 상위 10개사가 시장의 30%을 장악하고 있으며 이들 중 8개가 인도 국내 제약사들이란 점은 세계시장 판도와 다른 점이다. 예컨대, 인도 국내 제약사 중 Cipla를 비롯한 상위 7개사는 시장의 18.3%를 장악하고 있으며, 상위 4개 다국적 제약사는 Glaxo 5.7%, Hoechst 2.8%, Pfizer 2.1%, Novartis 1.2%에 불과하다. 다국적 제약사의 인도 시장 점유율이 이처럼 낮은 것은 1970년 인도정부가 취한 조치들(예컨대, 물질특허를 도입하지 않고 방법특허만 인정한 특허법, 의약품가격통제제도) 덕분이었다. 1971년 다국적 제약사들의 인도 시장 점유율은 75%에서 35%로 급격하게 감소하였다. 2005년부터 인도에 물질특허가 도입되면, 이러한 시장 판도에 변화가 생길 것이다. 시장 변화에 대처하기 위해 인도 제약사들 사이의 합병이 이루어지겠지만, 다국적 제약사가 인도 제약사를 인수합병할 가능성도 높다. 물질특허 제도 도입으로 다국적 제약사가 인도 시장에 관심을 가지고 되고, 인도 제약사와 합병을 할 동기는 여러 가지가 있다. 인도는 R&D 단가가 다국적 제약사의 1/8에 불과하고 생산단가도 1/5로 낮다. 또한 인도는 전통적으로 화학분야의 기술력이 뛰어나고 공정기술이 우수하며 내수시장 규모가 크다는 점에서 다국적 제약사가 구미를 당길만하다. 이러한 이유로 인도의 제약산업이 붕괴하면 그 영향은 인도에서보다 다른 개도국에 더 큰 영향을 줄 것이다. 실제로 인도의 의료보험 제도는 전체 인구의 불과 4% 밖에 지원하지 못하고 약제비 지출의 75%는 환자 본인이 부담하여야 하기 때문에, 인도 내수 시장의 약값을 갑자기 올리는 데에는 한계가 있다.

그동안 인도의 제네릭 산업이 가난한 나라의 환자들에게 기여한 바는 매우 크다. 예컨대, 인도의 제네릭 제약사들이 에이즈약을 생산한 다음부터 약값이 최근 수년동안 약 1/5로 떨어졌으며, 국경없는 의사회(MSF)가 27개국에서 치료하는 AIDS 환자들의 70%가 인도약을 먹고 있다. 인도가 물질특허를 도입하면, 칵테일 요법에 사용되는 에이즈약을 인도 제약사들이 더 이상 생산하지 못하거나 그 가격이 급격하게 올라갈 것이다. 예컨대, 3TC, d4T, 네비라핀(NVP)와 같은 1차 약물의 가격은 카메룬에서 일년에 277 달러이지만, AZT, ddI, NFV의 조합으로 된 2차 약물의 가격은 4,763 달러로 1차 약물에 비해 17배나 더 비싸다. 이러한 상황은 말라위, 케냐, 캄보디아, 태국, 온두라스에서도 마찬가지인데, 1차 약물과 2차 약물의 가격 차이가 이렇게 큰 것은 1차 약물은 인도 제약사들이 생산하는 제네릭 약품이 있는 반면에 2차 약물에는 제네릭 약품이 없기 때문이다.

물질특허 제도의 도입으로 인한 인도 제네릭 산업이 붕괴에 대한 대안으로 물질특허제도 도입이 의무화되어 있지 않은 방글라데시를 대안으로 꼽기도 한다. 방글라데시의 한 활동가에 따르면, 최빈국으로 분류되어 있는 방글라데시에는 약 200개의 제약사가 있고 인도로부터 약간의 기술지원을 받으면 제네릭 의약품을 충분히 생산할 수 있다고 한다. 그러나, 이러한 방식의 대안찾기는 근본적인 해결이 아니고 한계도 많기 때문에 다른 방식의 대안을 모색할 필요가 있다. 근본적인 대안은 의약품을 개발하고 생산하는 방식을 바꾸는 것이 될 것이다. 즉, 의약품을 상품으로 삼고 환자를 소비자로만 파악하는 제약사들의 자본주의적 생산 방식에서 벗어나 의약품의 공공성을 유지할 수 있는 새로운 의약품 연구와 생산 방식이 필요하다. 이를 실천하려는 노력으로 지난 2월에 국제보건의료단체들이 WHO에 제안한 ‘의약품의 연구와 개발에 관한 조약(MRDT: Medical Research and Development Treaty)’이 유력한 모델이 될 수 있겠다. 이 MRDT 조약에서는 각국 정부로부터 기금을 받아 의약품의 연구와 개발을 공공영역에서 수행하도록 하고 그 결과물을 특허와 같이 독점화하지 않고 누구나 자유롭게 이용할 수 있는 방식을 제안하고 있다. 또한 공공 데이터베이스에 기반하여 개발한 의약품에 대해서는 일정 기간 동안 특허출원을 금지하며, 연구개발 목적의 의약품 개발에는 특허권이 미치지 않도록 하는 등의 특허제도 개선안도 포함되어 있다.

근본적인 대안찾기와 더불어 인도 정부를 상대로 한 대응에는 좀 더 현실적인 주장이 필요하다. 협정에 따라 강제되어 있는 의무의 이행을 인도 정부에게 하지 말라고 강요하는 것은 그 나라 정부가 수용하기 어려운 주장이라는 점에서도 현실적인 대응을 생각해야 하는데, 인도 정부가 내놓은 개정 특허법은 심각한 문제가 있는 것이 사실이다. 즉, 물질특허제도를 도입하더라도 그 문제점을 보완하기 위한 수단들을 마련해야 하는 이런 것들이 많이 빠져 있다. 인도 정부의 특허법 개정안이 갖는 문제점을 나열하면 다음과 같다.

(1) TRIPS 협정에는 특허된 의약품을 제3자가 생산할 수 있도록 각국 정부가 강제할 수 있는 강제실시 제도를 두고 있는데, 이 강제실시 제도에 대해 인도 정부가 마련한 특허법 개정안에는 공중의 건강권을 확보하기 위한 별다른 조치가 포함되어 있지 않다. 예컨대, 다수의 환자들이 구입할 수 있는 적정한 가격 이상으로 특허약값이 정해지는 경우 이것의 제재수단으로 강제실시를 허용할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 또한, 국가긴급상황에서 필요한 강제실시의 경우 신속하고 간단한 절차적 규정이 필요한데, 개정안에는 이러한 것이 누락되어 있다.

(2) 특허권은 발명을 하였다고 곧바로 권리가 생기는 것이 아니라 특허청이라는 행정기관의 심사를 거쳐야 한다. 특허심사에는 발명이 새로워야 한다는 신규성, 기술적으로 향상된 것이어야 한다는 진보성 등의 요건을 심사하는데, 신규성이나 진보성의 요건을 강화하여 이미 알려져 있는 기술에 약간의 개량을 가한 것에 불과한 의약품이나, 기존의 물질에서 새로운 용도를 찾아낸 경우에는 특허를 부여하지 않도록 하는 규정도 필요하다.

(3) 대부분 나라의 특허제도에는 특허권을 부여하기 위해 행정기관의 심사를 거치는 것과 별도로 일반 제3자로부터 이의신청을 받아 특허권을 주는 것이 합당한지 다시 한번 검토하는 과정이 마련되어 있다. 이것을 이의신청 제도라고 하는데 인도 정부는 이의신청을 완전한 특허권을 부여하기 전에 받는 것이 아니라 특허권이 부여된 후에 이의신청을 받는 것으로 법을 개정하였다. 일단 특허권이 부여되면 특허권자는 권리를 행사할 수 있으므로, 비록 이의신청을 하더라도 권리행사로 인한 손해를 일반 공중이 져야한다. 또한, 우편함 제도로 출원된 것이 9천 건에 달하고 현재 인도 특허청의 심사능력이 이를 따라갈 수 있을지 우려된다는 점에서, 특허권을 부여하기 전에 일반 공중이 심사절차에 참여할 수 있도록 미리 이의신청을 받는 제도를 현행대로 유지할 필요가 있다.

(4) 인도 정부가 마련한 개정 특허법에는 하위 법령들(시행령이나 시행규칙)을 만들 때 일반에게 공개하여 의견을 듣는 절차를 생략하였다. 인도 정부가 개정법을 준비하는 과정에서 선진국과 다국적 제약사들이 많은 로비를 하였고, 최근 인도정부가 한 조치들(예컨대, 다국적 제약사인 노바티스에게 글리벡에 대한 독점판매권 허용)에 비추어보면 인도정부는 공중의 이익 고려에 소극적인 입장이다. 따라서, 하위 법령을 만들 때에도 공중의 의견을 반드시 듣는 절차가 필요하다.

인도가 최소한 이러한 문제점이라도 수용한다면, 희대의 살인자 소리를 듣지 않아도 되지 않을까?