한국 사회에 부는 사이렌의 노래 - FTA

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'사이렌‘은 그리스 신화에 나오는 바다의 요정으로 새의 몸체에 여자의 머리를 가졌다. 노래와 하프 연주 솜씨가 뛰어난 이 요정은 지중해 시칠리아 섬 근처에 살면서 근처를 지나는 배의 선원들을 감미로운 노래로 유혹했다. 사이렌의 노래가 얼마나 아름답던지 이를 들은 선원들은 유혹되어 바다에 뛰어들어 빠져 죽었다고 한다.

한미 FTA가 타결된 후 정부와 보수언론이 불러대는 장밋빛 일색의 찬양은 우리를 유혹하는 사이렌의 노래다. 향후 10년간 46.3억불의 대미무역 흑자가 늘어나고, 경제규모가 확대되어 일자리 34만개가 새로 생기며, 6%의 추가 경제성장이 이루어진다고 한다. 협상 타결을 발표하던 날 노무현 대통령이 직접 피해 영역으로 지목했던 농업 분야와 의약 분야에 대해서는 피해 규모를 줄이고 실효성 없는 대책으로 봉합한다. 미국에 속절없이 양보했던 것들까지 ‘제도 선진화’로 포장하는 대목에서는 말문이 막힌다. 대표적인 독소조항인 투자자-국가 분쟁을 제도 개선 사례로 꼽는가하면, 협상을 했다고 볼 수조차 없을 정도로 미국의 핵심 요구를 다 받은 문화 분야의 협상 결과도 선진 제도의 수용이고, 의약품 특허권 강화도 약가 제도의 개선이라고 포장한다.

타결된 내용에 대해 국민과 국회의 객관적인 평가를 기다려야 마땅한 정부가 제 입맛에만 맞게 차려놓은 밥상에는 앉기조차 싫지만, 한 나라의 공공정책을 책임질 정부라면 당연히 고려해야 할 것 조차 무시하는 데에는 밥상을 걷어차고 나서야겠다. 정부가 얘기하는 한미 FTA의 사회경제적 효과에는 가장 중요한 고려가 빠졌기 때문이다. 바로 공공영역의 훼손이다. 무역자유화, 투자 확대, 시장 개방을 최고의 규범으로 삼는 한미 FTA는 다른 규범들과 가치들을 모두 하위개념으로 끌어내리고, 공공영역도 시장을 위해 봉사하도록 만든다.

미국산 쇠고기 수입이 지금까지도 협상결렬 요인으로 주목받는 이유는 광우병 위험을 이유로 수입을 규제하려면 수입국이 과학적인 근거를 제시하도록 한 무역규범 때문이다. 수출국이 안전성에 대한 과학적 근거를 제시하는 것이 아니라, 수입국이 위험성에 대한 과학적 근거를 제시해야 한다는 것이다. 이런 규범은 바로 쇠고기를 식품으로 보지 않고 시장에서 자유롭게 유통되어야 할 상품으로 보기 때문이다. 쇠고기라는 상품이 무역을 통해 자유롭게 거래되어야 하는데, 쇠고기를 식품으로 취급하는 공공정책은 비관세 장벽의 하나일 뿐이다. 국제수역사무국 회의장에 가서는 미국산 쇠고기의 광우병 위험을 지적하는 보고서를 냈던 한국 정부가 정작 국내에서는 이를 숨기고 미국산 쇠고기 수입을 재개한 것을 보면 FTA 규범에 봉사하기 위해 공공정책을 포기했다고 할 수 있다.

공공영역의 시장 지배를 현실로 관철하는 주무기는 협정의 이행을 강제하는 분쟁해결 제도다. 사법제도에서 범법자를 처벌하거나 불법행위자에게 손해배상 책임을 지워 법질서를 유지하듯이, FTA도 배상이나 보복조치 등을 허용하는 분쟁해결 제도를 두어 FTA식 질서를 관철한다. 투자자가 국가를 상대로 직접 분쟁을 제기하여 막대한 배상금을 받을 수 있게 만들거나, 노동과 환경 분야에 특별한 분쟁해결 방식을 도입하여 배상금, 과징금과 같은 구제조치를 인정하고, 자동차 분야에 ‘특별 신속분쟁해결제도’를 두어 관세철폐를 회수해가는 ‘스냅백’ 제도(미국은 이를 전례없이 강력한 제도라고 한다)를 둔 것이 그 예다. FTA가 포괄하는 모든 분야에 일반적으로 적용되는 분쟁해결 제도에도 협정의 이행을 강제하는 갖가지 장치들이 있다. 이 글에서 특히 주목하는 내용은 미국식 FTA 분쟁해결 방식에 들어 있는 비위반 제소 제도이다.

‘아닐 비(非)’와 ‘위반’, 이 두 단어가 결합된 ‘비위반’이란 용어에서도 알 수 있듯이, 비위반 제소 또는 비위반 분쟁은 협정 위반이 아닌 경우에 생기는 분쟁을 말한다. 한미 FTA의 숱한 쟁점에 대해 그 동안 해 왔던 것처럼 비위반 제소에 대해서도 정부측에서 거짓말을 하고 있다. 이들의 거짓말은 2가지로 요약할 수 있다. 첫째, WTO나 GATT와 같은 국제통상규범에서 인정하고 있는 제도를 한미 FTA에서 받아들인 것 뿐이고, 둘째, 공공정책이 훼손되는 일은 결코 없다는 것이다. 그러나 국제통상규범에 들어 있는 비위반 제소와 미국식 FTA에 포함된 비위반 제소를 서로 비교해 보면, 정부측의 거짓말이 금방 드러난다. 만약 정부측이 거짓말을 하고 있지 않다면, 정부측의 주장은 미국식 FTA의 비위반 제소가 무엇인지도 몰랐다는, 그야말로 협상 능력의 부재를 보여주는 것이다.

FTA 협상도 일종의 약속이므로, 한쪽 당사자가 약속을 어기면 상대방이 분쟁을 제기할 수 있다는 것은 상식에 속한다. 그런데, 약속을 어기지도 않았는데 분쟁을 제기할 수 있다니, 참으로 상식에 어긋난다. 이처럼 상식에 반하는 비위반 제소는 GATT/WTO나 FTA와 같이 국가간의 무역을 대상으로 삼는 국제통상법 이외의 다른 국제법 질서에서는 찾아보기 어려운 이질적인 제도이다. 물론 국제통상법만 쳐다본 소위 통상전문가들의 눈에는 비위반 제소가 지극히 상식적인 제도다.

제2차 세계대전 후 최초로 성립한 다자간통상협정인 GATT는 협상 결과를 보전하기 위하여 협정국들 사이의 ‘이익 균형’(balance of interests)을 유지하는 것이 중요한 목표였다. 그래서 GATT 체제에서는 협정 위반을 분쟁 제기의 원칙으로 삼는 대신, ‘협정으로부터 합리적으로 기대한 이익의 무효화 또는 침해’를 분쟁 제기의 기본 원칙으로 만들었다. 이처럼 ‘기대 이익의 무효화/침해’를 분쟁의 기본 원칙으로 삼게 된 데에는 GATT 체제의 특수성 때문이기도 하다. GATT는 관세장벽을 낮추기 위해 관세와 관련된 규범들 위주로 짜여 있어서 GATT에서는 규율하지 못했던 관세 이외의 다른 합법적인 조치(예를 들면, 보조금 지급이나 경쟁정책에 따른 조치)로 인해 관세 협정으로부터 기대한 이익이 쉽게 무너지는 것을 방지할 필요가 있었다. 그래서 비위반 제소란 이질적인 제도를 도입하고, 이를 합리화할 논리를 세우기 위해 ‘기대 이익의 무효화/침해’를 분쟁 제기의 원칙으로 내세운 것이다.

한편, GATT/WTO의 비위반 제소에는 체제의 유지를 위한 한계가 있다. GATT/WTO 체제는 여러 주권 국가들 사이의 협정이므로 아무리 기대 이익의 무효화/침해가 있었다고 하더라도 주권 국가의 재량적 정책들이 비위반 제소로 인해 제약을 받게 되면 이를 주권 침해로 간주하여 체제 자체에 대한 불만이 생길 수 있다. 이러한 특수성과 한계로 인해, GATT/WTO의 비위반 제소는 위반 제소와는 다른 별도의 분쟁해결 절차를 두어 제소국에게 엄격한 입증 책임을 요구한다. 또한, 분쟁 해결 방식도 위반 제소와는 달리 비위반 제소인 경우에는 설사 다른 국가의 이익을 무효화/침해하는 조치라고 인정되더라도 해당 조치를 철회할 의무가 없고, 보상을 해 주면 된다.

이러한 맥락에서 GATT/WTO 체제의 비위반 제소가 인정되었기 때문에, 실제 비위반 분쟁을 담당했던 패널은 ‘기대 이익’의 범위를 ‘관세 양허’로부터 기대되는 시장 접근과 관련된 이익으로 매우 좁게 해석하였다. 이를 벗어나 ‘기대 이익’의 범위를 확장하여 비위반 제소를 인정한 패널 결정이 몇 건 있었지만 이 결정들은 회원국들의 거부로 채택되지 못하였다. 이렇게 되자, 패널들 사이에는 비위반 제소가 신중한 접근이 필요한 예외적인 구제 수단이라는 제한적 해석론이 자리를 잡았다. 또한, 비위반 제소는 제소국에게 엄격한 입증책임을 요구하고 설사 분쟁에서 이기더라도 조치 자체를 철회시킬 수 없기 때문에, 분쟁을 제기할 매력이 떨어진다.

이러한 점들이 미국식 FTA의 비위반 제소와 GATT의 비위반 제소 사이의 근본적인 차이점이고, 미국식 FTA에 들어 있는 비위반 제소의 위험성은 바로 이러한 근본적인 차이점에서 출발한다.

이번에 타결된 한미 FTA에 들어 있는 비위반 제소는 미국-호주 FTA 협정의 비위반 제소 제도를 모델로 하고 있다. 그런데, 미국-호주 FTA의 비위반 제소에는, 엄격한 입증 책임을 요구하는 별도의 절차 규정을 두고 있지 않다. 또한, 분쟁해결 방식도 이익의 무효화/손상을 회복하는 것에만 머무르지 않고 이익의 무효화/침해 그 자체를 제거하는 것으로 확대되기 때문에 비록 합법적인 조치라 하더라도 이를 철회하거나 수정해야 한다. 즉, GATT/WTO 체제의 비위반 제소 제도를 지탱하던 근거들이 미국식 FTA에서는 모두 사라진 것이다.

미국은 ‘WTO 플러스’를 FTA의 목표로 한다. GATT/WTO 체제에서 비위반 제소를 논의할 때부터 미국은 비위반 제소에 대해 위반 제소와는 다른 절차 규정을 두는 것에 반대했다. 따라서 미국이 FTA를 통해 위반 제소와 비위반 제소의 차이점을 없앤 것은 GATT/WTO의 비위반 제소에 들어 있던 한계와 제약을 제거하여 ‘WTO 플러스’를 달성하려는 그들의 일관된 목표에 따른 결과다. 또한, 미국식 FTA는 관세 양허 이외의 포괄적인 경제규범을 만들어 투자 자유화와 무역 자유화의 확대를 목표로 하기 때문에 GATT/WTO에 비해 합리적으로 기대한 이익의 수준이 훨씬 더 높다. 따라서, 미국식 FTA는 WTO와는 달리 비위반 제소의 절차가 간편하고 구제수단이 더 강력하며 ‘기대 이익’의 개념도 확대되어 제소 가능성과 승소 가능성이 더 높은 것이다.

여기서 한국 정부측의 첫 번째 거짓말로 되돌아가 보자. WTO나 GATT와 같은 국제통상규범에서 인정하고 있는 제도를 한미 FTA에서 받아들였다는 정부측의 첫 번째 거짓말은, 농업과 상품, 섬유, 서비스, 원산지, 정부조달에 대해 미국의 요구대로 비위반 제소를 인정하더라도 국제통상규범에 확립된 제도를 수용하였으므로 문제가 없다는 것이다. 앞에서 설명했던 미국식 FTA의 비위반 제소가 무엇을 노리고 있는지, WTO/GATT의 비위반 제소와 차이점을 모르지 않고서는 펼칠 수 없는 주장이 아니고 무엇인가?

정부측의 2번째 거짓말은 비위반 제소로 인해 공공정책이 훼손되는 일이 없다는 것인데, 이는 비위반 제소에 대한 예외가 미국식 FTA에서 어디까지 인정되는지에 대한 무지와, 비위반 제소의 근거가 되는 ‘합리적 기대’에 대한 그릇된 해석에서 비롯된 것이다.

미국식 FTA에도 사람의 생명이나 건강을 위한 조치, 환경보전을 위한 조치, 공중보건을 위한 조치 등과 같은 공공정책에 대해서는 예외를 인정한다. 이러한 예외는 GATT 제20조에 ‘일반예외’ 조항으로 들어 있는데, 미국식 FTA는 GATT 제20조를 준용하는 형식을 취한다. 다만, GATT 제20조 일반예외는 FTA 협정문 전체에 다 적용되지 않고 협정의 일부에 대해서만 적용된다. 미국-호주 FTA에서는 ‘내국민대우와 상품에 대한 시장접근’, ‘농업’, ‘섬유’, ‘원산지 규정’, ‘통관절차’, ‘위생검역’, ‘기술장벽’에 대해서만 일반예외를 인정한다. 한편, 협정 일부에만 적용되는 일반예외라 할지라도 비위반 제소에 대해서는 또 다시 제한적으로 적용되도록 한다. 미국-호주 FTA에서는 비위반 제소에 대해서는 일반예외가 적용되는지 아닌지 아무런 규정을 두고 있지 않다. 미국-오만 FTA에는 비위반 제소가 인정되는 5개 분야 중 ‘서비스’와 ‘지적재산권’에 대해서만 일반예외가 적용된다고 명시한 것과 다른 점이다. 이처럼 미국식 FTA에서 비위반 제소에 대한 일반예외의 적용을 이중 구조로 짜놓은 점에 비추어 보면, 일반예외를 적용한다는 명시적 표현이 없는 미국-호주 FTA에서는 일반예외가 비위반 제소에는 적용되지 않는다고 해석될 가능성이 매우 높다.

더구나 일반예외의 포괄적인 적용을 규정한 GATT에서도 일반예외에 해당하는 조치에 대한 비위반 제소의 가능성이 열려 있다고 하며, 패널 결정(EU-석면 사건)에서도 일반예외에 해당하는 공중보건을 위한 조치에 대해, 이것을 비위반 제소의 대상 자체의 문제로 다루지 않고, ‘공중보건을 위한 조치’로 인한 이익 감소를 예상할 수 있었는지의 문제로 좁혀서 보고 있다.

쉬운 예를 들어보자. 한미 FTA 협상 도중에 한국 정부는 ‘약제비적정화방안’을 발표했다. 식약청에서 시판 허가한 의약품을 모두 건강보험에 등재하는 기존의 제도를 변경하여, 시판 허가된 의약품의 경제성을 평가하고 비용 대비 효과가 인정되는 의약품만 선별하여 건강보험에 등재하겠다는 것이다. 즉, 제약사가 약효에 비해 높은 약값을 요구할 경우 약값을 떨어뜨려 건강보험에 등재하겠다는 것이 골자다. 타결된 한미 FTA에는 지적재산권에 관한 비위반 제소에 대해서는 WTO의 결정이 있을 때까지 적용을 유예하였다. 지재권에 관한 협상 내용 중 긍정적 평가를 할 수 있는 유일한 대목이다. 그러나 그렇다로 하여 약제비적정화 방안이 비위반 제소로 인해 무력화될 위험이 사라진 것은 아니다. 왜냐하면, 의약품 분야의 협상 결과에는 특허 의약품(patented pharmaceuticals)의 가치(value)를 적절하게(appropriately) 인정한다고 표현이 들어 있기 때문이다.

이러한 우려에 대해 정부측은 미국이 협상 과정에서 약제비적정화 방안을 이미 알고 있던 것이라 이익침해의 가능성을 예견되었으므로 비위반 제소는 인정되지 않으며, 공중건강을 위한 조치는 비위반 제소의 대상에서 제외되기 때문에 걱정할 필요가 없다고 한다.

먼저, 공중건강을 위한 조치가 비위반 제소의 대상에서 제외되는 일반예외가 아니라는 점은 앞에서 설명했으므로 약제비적정화 방안이 제소 대상에서 제외된다는 정부측 주장은 잘못되었다. 설사 일반예외가 비위반 제소에 적용된다고 하더라도, 약제비적정화 방안은 공중건강을 위해 필요한 조치가 아니라 정부가 운영하는 보험제도를 운영하는 방식에 불과하다는 반박도 가능하다. FTA 분쟁해결 규정에는 분쟁해결을 담당하는 패널의 자격요건을 정하고 있는데, 1차 요건이 통상법 전문가들이다. 다시 말하면, 보건의료나 공공정책 전문가가 아닌 통상법 전문가로 구성된 패널은 약제비적정화 방안을 보험제도 운영 방식의 하나에 지나지 않는다는 반박을 수용할 가능성도 높다.

둘째, 약제비적정화 방안이 이미 시행된 제도이므로 이익침해의 가능성을 알고 있었다는 정부측 주장은 미국식 FTA에서 정한 ‘기대 이익’을 잘못 이해한 것이다. ‘특허 의약품의 가치’를 ‘적절하게’ 인정한다는 협정문으로부터 기대 할 수 있는 이익이란 무엇인가? FTA 협정문의 지적재산권 분야는 특허권자에게 시장독점권을 인정하는 것을 주된 내용으로 하고 있으므로, 이로부터 미국 제약사가 기대할 수 있는 이익은 시장독점 가격이다. 한국 정부의 약제비적정화 방안은 의약품의 경제성을 평가하겠다는 것이고, 여기서 특허와 관련된 내용은 특허 기간이 만료된 다음에 약값을 재조정한다는 것이 전부이다. 따라서, 특허권을 가진 제약사가 기대했던 시장독점 가격은 특허 기간 만료 전까지는 약제비적정화 방안에 의해 침해되지 않을 것이라고 보는 것이 더 합리적이다.

트로이 전쟁이 끝나고 고향으로 돌아가던 ‘오디세우스’는 아름다운 노래로 선원들을 죽게 만드는 ‘사이렌’의 유혹을 이기기 위해 선원들의 귀를 밀납으로 틀어막고 자신은 스스로의 몸을 기둥에 묶었다고 한다. 그리스 신화에 나오는 ‘사이렌’의 노래는 이제 위험을 알리는 경고음을 뜻하는 용어로 쓴다. 정부가 한미 FTA를 감미롭게 부르면 부를수록 위험도 크다는 경고라고 바로 알아듣는다면 귀를 막을 밀납도, 몸을 묶을 기둥도 필요없다. 말이 난 김에 이 지면을 빌어 정부에 한 가지 경고를 한다. 내부 협상이란 용어를 동원해 FTA 홍보를 하는 것을 보면, 동시다발적 FTA를 추진하는 정부의 정책에는 아마 국민까지도 포함된 모양이다. 협상이란 무엇인가? 본심은 숨기고 상대방을 이리저리 후려쳐 원하는 것을 얻어내는 것이 협상이 아닌가. 도대체 국민들을 상대로 협상을 하겠다는 정부의 자세는 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”는 헌법 제1조도 모르는가?