사회주의적 기술혁신과 의약품의 개발: 세계보건기구의 논의 동향을 중심으로

남희섭 (2008년 10월, hurips@gmail.com)

자본주의식 모델의 실패는 이를 대체할 대안적 제도 없이는 치유할 수 없다. 시장중심의 자본주의식 의약품 개발의 실패를 보정하기 위한 대안 모델이 세계보건기구(WHO: World Health Organisation)에서 2002년부터 논의되어 왔으며 올해 5월에는 WHO 총회에서 중요한 결정을 하였다. 흥미로운 점은 WHO의 논의가 21세기 사회주의 대안 모델의 하나인 ‘민주적 참여 계획 사회주의 (DPPS: Democratic Planned Participatory Socialism)’ 모델과 닮았다는 것이다. 자본주의의 대안 찾기가 핵심 키워드인 요즘의 상황에서 이러한 WHO의 논의 동향을 살펴보는 것은 시의적절한 작업으로 보인다. 이를 위해 우선 DPPS 이론을 중심으로 사회주의적 기술 혁신 모델을 살펴본다. 여기서는 패트 디바인(Pat Devine) 등이 주장한 DPPS 이론을 기술 혁신 모델에 적용한 데이빗 코츠(David Kotz)의 논의를 중심으로 한다. 그 다음, 세계보건기구의 대안적 의약품 연구개발 논의를 살펴본다.

영국의 좌파 경제학자인 디바인의 이론은 국내에서 ‘참여 계획 모델’ (장석준, “21세기의 현실 대안 - 사회주의”, 「맑스주의 연구」, 제3권 제2호 (2006년), 160-178면 또는 ‘협상 조정 모델’ (정성진, “알렉스 캘리니코스의 반자본주의 이론과 전략”, 「맑스주의 연구」, 제5권 제2호 (2008년), 정성진, “참여계획경제의 가능성”, 「진보평론」 제30호 (2008년), 정성진 외, 「대안적 경제체제의 이론과 역사」, 한울, 2007년 등의 이름으로 소개된 바 있다. 캘리니코스(Callinicos)는 이를 시장 경제를 대체할 수 있는 실현가능한 사회주의 경제 모델로 지지한다(알렉스 캘리니코스, 「반자본주의 선언」, (정성진·정진상 옮김) 책갈피, 2003년, 145-176면). DPPS란 용어가 널리 사용되지는 않으나, 여기서는 코츠가 사용한 DPPS란 용어를 그대로 차용했다.

David M. Kotz, Socialism and Innovation (preliminary draft), July 2000. 코츠의 이 글은 2002년에 축소된 형태로 Science & Society (Vol. 66, No. 1)에 실렸으며 번역본은 진보저널(http://journal.jinbo.net)에서 볼 수 있다.

DPPS와 사회주의적 기술 혁신 모델

코츠는 디바인 등이 제시한 DPPS 모델이 경제적 성과에 대한 정태적 분석이라고 비판하면서, 경제 활동의 동태적 측면의 가장 중요한 차원인 혁신 즉, 기술 변화와 기술 변화를 초래하는 과정을 분석한다. 기술 혁신 분야의 분석이 중요한 이유는 DPPS 모델이 자본주의식 모델과 경쟁하여 혁신의 성과를 달성하지 못한다면 대안 모델이 될 수 없기 때문이다.

어느 모델이 기술 혁신에 적합한지는 5개의 혁신 단계(발명, 개발, 생산, 유포, 기초 과학 연구) 각각에서 혁신 성과가 있어야 하며, 이를 분석하기 위해 다음 3가지 요건이 충족되는지가 중요하다. (1) 혁신에 대한 충분한 유인(incentive)을 제공하는가? (2) 혁신을 수행할 실질적인 수단을 공급하는가? (3) 인류의 복지 증진에 기여하는 혁신적 노력을 창조하는가?

이 5개의 단계는 Scherer가 구분한 4단계(발명, 개발, 생산, 유포)에 코츠가 한 단계(기초 과학 연구)를 추가한 것이다. 여기서 발명 단계는 새로운 생산품이나 생산공정에 대한 착상과 이를 초보적인 형태로 구체화하는 과정을 말하며, 개발 단계는 초보적인 형태의 생산품을 현존 경제체제에서 도입·생산될 수 있을 정도로 경제적으로 실용가능한 생산품이나 생산공정으로 변환하는 단계를 말하고, 생산 단계는 말 그대로 새로운 생산품을 실제로 생산하거나 새로운 생산공정을 실제로 도입하는 것을 말하며, 유포 단계는 새로운 생산품이나 생산공정이 다른 생산자에게 확산되는 것을 의미한다. 코츠가 추가한 기초 과학 연구는 혁신 과정의 한 단계는 아니지만 혁신을 위한 핵심적인 기초가 되며, 자본주의 체제나 사회주의 체제에서 경제 발전 이외의 다른 목적으로 수행되어 온, 앞의 4 단계와는 질적으로 다른 것이라고 한다.

자본주의식 기술 혁신과 달리 DPPS는 사적 기업의 이윤 추구에 의존하지 않는다. 그렇다면, DPPS 모델은 혁신을 수행하는 주체에게 위 첫 번째 요건인 혁신의 유인을 어떻게 제공하는가?

첫째, 민주적인 참여가 보장된 체제에서는 혁신으로부터 얻는 대중의 이익이 혁신의 유인을 제공한다. 코츠는 대중이 수행하는 3가지 역할, 소비자의 역할, 노동자의 역할, 공동체 구성원의 역할로부터 대중의 이익을 설명한다. 새롭고 질 좋은 값싼 생산품으로부터 얻는 이익은 소비자로서의 대중이 얻는 이익이고, 기술혁신이 가져오는 경감된 노동 강도와 좀 더 만족스러운 노동 경험은 노동자로서 얻는 이익이며, 공동체의 삶을 윤택하게 하는 혁신적인 생산품이나 생산공정은 공동체 구성원으로서 대중이 얻는 이익이다.

둘째, 인간의 종족적 특성, 다시 말하면, 물건을 만드는 새로운 방식을 도입하거나 새로운 물건을 생산하려는 인간의 성향이 혁신의 원천이 될 수 있다. 이러한 인간의 성향은 더 많은 재화나 더 적은 노동에 대한 욕망과는 완전히 다르며, 인간의 종족적 특성의 자유로운 발현이 경제적 제도로 보장된다면 또 다른 혁신의 원천이 될 수 있다.

셋째, 혁신 주체에 대한 보상이다. 여기서 보상은 혁신을 수행하는 주체와 혁신을 평가하는 공동체가 소통하는 매개체이다. 혁신이 자동으로 이루어질 것이라고 기대하기에는 충분하지 않기 때문에, 물질적 보상과 도덕적 보상(예컨대, 평판)을 어떻게 조합하든 보상은 필요하다. 성공적인 혁신이나 공동체로부터 높은 평가를 받은 혁신에 대해서는 그에 상응하는 보상이 주어진다는 점이 혁신 주체에게 전달되어야 한다. DPPS의 초기에는 개인에 대한 물질적 보상이 충분하지만, DPPS의 초기 단계일지라도 혁신의 발명 단계에 대한 보상으로는 도덕적 보상이 훨씬 더 효과적이다.

자본주의식 기술 혁신에서도 보상이 핵심 유인이지만, 이 보상은 혁신 성과의 독점을 통해 얻는 독점 이윤이라는 점에서 DPPS 모델의 보상과는 질적으로 다르다. 뒤에서 다루겠지만, WHO에서 논의되고 있는 보상은 독점 이윤의 보상이라기 보다는 DPPS 모델의 보상에 더 가깝다.

혁신 과정의 첫 번째 단계인 발명 단계에서 왜 도덕적 보상이 더 효과적인지 코츠는 자세한 설명을 하지 않는데, 자본주의를 넘어선 사회 요컨대, “물질적 빈곤이 사라진 사회에서 물질적 욕구가 사회적 존경에 대한 욕구보다 더 크지 않을 것”이라는 설명이 가능하겠다[이정구, “새로운 대안경제의 모색 - 참여경제(파레콘)을 중심으로”, 「마르크스주의 연구」, 제3권 제2호 (2006년), 152면 참조.

혁신 성과를 분석하는 두 번째 요건인 혁신을 수행할 실질적인 수단과 관련하여 DPPS가 직면할 가장 큰 문제는 DPPS의 의사결정 기구가 기존의 방식을 대변하기 때문에 혁신에 저항하는 경향을 가진다는 점이다. 이를 해결하는 방편으로 코츠는 2개의 위원회를 제안한다. 하나는 경제 전체의 혁신을 추구하는 혁신 촉진 위원회(IFB: Innovation Facilitation Board)이고, 다른 하나는 IFB에서 승인한 혁신을 실제 생산 단계에 적용할지 여부를 결정하는 혁신 평가 위원회(IAB: Innovation Approval Board)다.

DPPS의 핵심이 중앙계획 모델과는 다른 의사결정 방식 즉, 수평적이고 민주적인 ‘교섭된 조정(negotiated coordination)’인 만큼, IFB와 IAB는 기본적으로 대의 기구이다. 그러나 혁신 과정의 특성을 반영하여 IFB와 IAB의 대의 구조에 차이를 두어야 한다. IFB는 주로 혁신의 초기 단계인 발명 단계와 개발 단계를 주로 관장하고 이 단계에서는 혁신의 편익이 불확실하기 때문에, 혁신의 영향을 받는 모든 당사자의 대표로 위원회를 구성할 경우 혁신을 오히려 저해할 수 있다. 따라서 IFB는 전체를 최대한 대의한다는 원칙에서 벗어나 소비자 대표와 각계 전문가로 구성된 독립 위원회로 한다. 이러한 IFB의 예외적 구조는 IAB의 대의 구조를 통해 보완된다. 혁신을 실제로 구현하는 단계인 생산 단계에서는 모든 관련 이해 당사자의 대표로 구성된 IAB의 평가 절차를 거침으로써, DPPS는 혁신 주체의 사적 이해가 아닌 사회적 이해를 혁신 과정의 핵심 요소로 만든다.

혁신 성과를 분석하는 세 번째 요건인 ‘인류의 복지 증진에 기여하는 혁신적 노력의 창조’는 사실상 자본주의적 기술 혁신의 최대 약점이다. 이윤의 원리에 따르는 자본주의적 기술 혁신은 소득이 높은 소비자를 위한 혁신에 집중된다. 그러나 DPPS에서는 독점 이윤이 혁신을 주도하지 않기 때문에 혁신이 부자를 위한 혁신에 집중되는 현상이 발생하지 않는다. 또한 대의 기구가 혁신에 필요한 자원을 공공재와 민간재에 평등하게 분배하기 때문에 공공재와 민간재 사이의 혁신의 균형은 시민들이 부여한 우선순위를 반영하고 혁신에 대한 유인이 두 재화에 동일하게 작용한다.

WHO 논의와 의약품 연구개발 조약

WHO 논의를 입체적으로 정리하기에는 한계가 많다. 몇 가지 이유를 들자면, 첫째, 이 논의는 완결된 것이 아니라 현재 진행형이다. 거의 6년에 가까운 논의를 하는 동안 애초의 제안이 어떤 과정을 거쳐 어떻게 변형되었는지는 이 논의에 ‘직업적’으로 참여하지 않은 필자로서는 자세하게 알기 어렵고, WHO 총회의 결의가 있었던 2008년 5월 이후의 논의 과정은 WHO에서도 사무총장 차원의 결단이 필요하다며 함구하고 있다. 둘째, 공개된 문서로 WHO 논의에 접근할 경우 논의에 참가하는 여러 이해당사자들의 복잡한 정치동학을 간파하기 어렵다. 셋째, WHO는 정부 대표로 구성된 UN 기구이기 때문에, 정부 대표가 아니면 협상 과정 전체를 알기 어렵고, 설사 정부 대표라 하더라도 해당 국가가 속한 그룹 이외의 논의는 단편적인 파악에 그칠 수밖에 없다.

이러한 한계를 전제로, 금년 5월까지 진행된 WHO의 논의를 성과와 한계를 중심으로 총괄해본다. 성과와 한계에 대한 평가는 WHO 논의의 출발점으로 시민사회단체가 제안했던 ‘의약품 연구개발 조약(MRDT: Medical Research and Development Treaty’과 지금까지의 논의 결과를 비교하는 방식을 따른다.

KEI (Knowledge Ecology International, 과거의 Consumer Project on Technologies, www.keionline.org)에서 이를 주도했으며, 국경없는 의사회(MSF), 제3세계 네트워크(TWN)가 지속적으로 참여하고 있다.

MRDT는 의약품 개발을 위한 자본주의식 혁신 체제에서는 시장 이윤이 혁신을 위한 핵심 유인으로 작용하고 이 혁신의 유인은 다자간, 양자간 또는 지역별 무역협정을 통한 지재권 강화로 제도화된다고 진단한다. 이로 인한 혁신 기제의 실패는 (1) 의약품의 배급과 환자들의 접근권 문제, (2) 지나친 마케팅 비용, (3) 후속 의약품 연구에 대한 장애, (4) 치료 효과가 아예 없거나 거의 없는 의약품 개발을 위한 낭비적인 투자 유발, (5) 가난한 나라의 환자들을 위한 의약품과 기초 연구 또는 공공재를 위한 투자의 빈곤 등 5가지를 지적한다. 이를 해결하기 위한 대안으로 MRDT는 시장 이윤과 혁신 유인의 연계 고리를 해체하고 건강상의 필요(health needs)와 혁신 유인을 연계할 수 있는 새로운 보상 제도를 제안한다. MRDT 2005년 초안은 대안 체제의 구현을 위해 조직, 재원, 보상 제도, 현행 지재권 제도의 수정과 관련된 구체적인 안을 제시한다.

Request to Evaluate Proposal for New Global Medical R&D Treaty (2005년 2월 의약품 연구개발 조약 제안자들이 WHO에 보낸 서한).

Medical Research and Development Treaty, Discussion draft 4 (Feb. 7, 2005)

http://www.cptech.org/workingdrafts/rndtreaty4.pdf. 이 조약은 2002년말부터 연구를 시작해서 2004년말에 틀이 잡혔다. 제약회사들은 이 제안이 실현가능성이 없다고 반대했고, 미국 정부는 WHO에 이 제안에 대한 논의를 하지 말 것을 요청하기도 했다.

조직: MRDT에서는 대안적인 의약품 개발을 위해 다음과 같은 기구를 구성한다. 조약 회원국으로 구성되며 WHO가 1년에 1회 이상 소집하는 의약품 연구개발 총회(AMRD: Assembly for Medical Research and Development)를 최상위에 두고, AMRD 산하에는 의약품 혁신 평의회(CMI: Council for Medical Innovation)를 둔다. CMI 위원은 선진국과 개도국이 일정한 비율(1:1 또는 2:1)로 구성된 18명으로 구성하고, 이 위원들이 시민사회단체를 대표하는 10명의 위원을 지명한다. 의약품 연구개발은 우선(priority) 혁신 분야와 검증된(qualified) 혁신 분야로 나누고 CMI 산하의 해당 위원회에서 따로 관장한다. 우선 혁신 분야에는 백신 개발, 소외 질병, 세계적 감염 질병, 공공재(데이터베이스, 연구 툴) 등이 포함되는데, 검증된 혁신 분야와 달리 우선 혁신 분야는 어떤 혁신을 수행할 것인지를 해당 위원회에서 선정하며, 각 국가는 최소한의 투자 할당량을 책임져야 한다.

재원: 각 국가는 GDP를 기준으로 차등 적용되는 최소 투자 할당량을 지원할 의무를 진다. 투자 방식은 매우 다양한데, 직접 자금제공이 될 수도 있고, 혁신 투자자에 대한 세금 감면, 구호성 기금, 영리 또는 비영리 단체가 국가의 의무에 의거해 한 출연, 관련 의약품에 대한 국가 차원의 지출, 혁신 포상금 등이 포함된다. MRDT의 특징 중 하나이면서 실효성 논란의 대상이기도 한 것은 공제권(credit)이다. 이것은 우선 혁신 분야와 개방형 연구, 개도국에 대한 기술 이전을 촉진하기 위한 것으로 이 3가지에 투자한 국가는 투자액의 일정 비율(예컨대, 50%)만큼의 공제권을 가지고, 이를 최소 투자 할당량에 충당하거나 아니면 다른 국가에 팔 수도 있다.

보상 제도와 지재권 제도: MRDT 초기안에는 신약에 대한 특허를 폐지하고 세금 감면 등을 통한 보상 방식을 지지했으나, 2005년 초안에는 특허권 부여를 그대로 두고 제한된 영역의 특허만 금지한다(예를 들면, 개방형 공공 데이터베이스(HapMap 데이터베이스나 휴먼게놈)의 자료를 기초로 혁신을 한 경우는 특허를 받을 수 없다). 그리고 기존의 협정(WTO 협정에 따른 지재권 협정)을 부정하는 대신, MRDT에 따른 조치에 대해서는 WTO 분쟁을 제기하지 않도록 했다. 이처럼 혁신 유인 제도의 핵심 내용이 2005년 초안에서 후퇴한 것은 WHO 논의를 시작하기 위한 전략적 선택으로 보이며, WHO 논의 후 특허 제도를 대체할 포상 기금(prize fund) 제도의 입법 운동을 주로 미국에서 시작함으로써 새로운 혁신 유인 제도 추진의 동력을 확보하려고 노력하고 있다.

지금까지 살펴본 MRDT 제안에 기대를 품고 금년 5월의 WHO 총회 결의(WHA 62.21)를 검토해 보면 실망부터 하게 된다. 총회 결의에는 가장 중요한 3가지 사안 즉, 의약품 혁신 분야를 선정할 위원회의 구성이나 재원 마련을 어떻게 할 것인지, 혁신 유인을 위한 대안적 모델을 무엇으로 할 것인지 아무런 결론이 없다. WHO 총회 결의는 기술 혁신과 의약품 접근권에 대한 새로운 사고를 진작하는 것을 목표로, 개도국에만 큰 영향을 미치는 질병(소외 질병)을 치료하기 위한 필수 의약품의 연구개발을 건강상의 필요 중심으로 전환하는 것이 핵심 전략이라고 하면서도(WHA 61.21 para 13), 구체적인 실행 방안에 대해서는 검토와 평가가 필요하다거나 소외 질병에 대한 각국의 연구개발이 더 필요하다는 권고가 대부분이기 때문이다. 또한, 건강권이 상업적 이익에 우선한다는 최빈국의 제안이 결의문에서 삭제되었고, 세계지재권기구(WIPO)의 개발 의제 논의도 결의문에 포함되지 못했다.

그렇지만 이 운동을 주도했던 활동가들은 절반의 승리라고 평가한다. 가장 큰 이유는 미국을 비롯한 선진국들은 WHO 논의의 기본 틀인 정부간 작업반(IGWG: Inter Government Working Group)의 활동을 중단시키려고 했으나, 이번 WHO 결의를 통해 IGWG 2기가 출범하였다는 점이다. 또 다른 2가지 긍정적인 내용은, (1) 대안적인 혁신 유인 제도에 대해 “연구개발의 비용과 의료품의 가격 사이의 연계 고리를 끊는 방안 예컨대, 포상 제도를 포함한 다양한 유인 제도를 검토하고 필요한 경우에는 이를 장려하는” 것이 실행 방안에 포함되었으며(WHA 62.21 para (5.3)(a)), (2) ‘의약품 연구개발 조약’이 ‘필수 건강 및 생의학 조약(Essential Health and Biomedical Treaty)’이란 이름으로 논의 대상에 포함되어 있다는 점이다(WHA 62.21 para (2.3(c)).

예컨대, Ellen ‘t Hoen, The Importance of the WHO Global Strategy Public Health, ICTSD’s BRIDGES Review, 12 News and Analysis 4 (August 2008) http://ictsd.net/i/news/bridges/27665/.

이를 토대로 바베이도스와 볼리비아는 IGWG 2기 논의 의제로 혁신 성과에 대한 포상 제도의 도입을 제안했다. 이들의 제안은 결핵 진단을 위한 연구(제안 1), 샤가스병(Chagas disease) 치료제 연구(제안 2), 우선개발 의약품과 백신 연구(제안 3), 암 치료제 연구(제안 4), AIDS나 결핵, 말라리아 치료를 위한 인도적 기부자(제안 5)에 대한 포상 제도와, 임상 시험 지원을 위한 국제 협약안(제안 6)으로 구성되어 있다.

포상 제도에 관한 바베이도스와 볼리비아의 제안은 의미가 크다. 왜냐하면, 그간의 WHO 논의는 3가지 문제 즉, 공중의 건강, 기술 혁신, 지재권의 상호 관계에 대한 글로벌 전략과 실행 계획을 세우는 것으로 그 목표와 논의의 한계가 정해져있고, 이것도 2004년 2월에 만든 기구(CIPIH)의 2006년 보고서의 권고를 바탕으로 소외 질병에 대한 논의로 축소되기 때문이다. 또한 CIPIH의 2006년 보고서는 ‘의약품 연구개발 조약’은 실현성이 낮다며 적극적인 수용을 거부한 바 있다. 바베이도스/볼리비아 제안은 백신 연구와 암 치료제 연구에 대한 포상 제도(제안 3, 4)를 포함하고 있어서 소외 질병으로 제한된 논의의 한계를 극복하고, 인도2적 기부에 대한 포상 제도(제안 5)는 사적 기업 뿐만 아니라 공공 기금에 대한 유인 제도로 확대 가능성을 모색한다. 임상 시험에 대한 제안 6은 한미 FTA 논의에서 문제가 되었던 자료 독점권과도 밀접한 관계가 있는데, 임상 시험 자료를 공공재로 만들면 자료 독점권 자체가 설자리를 잃는다.

2003년 5월 세계보건기구 총회의 결의(WHA56.27)에 따라 만든 ‘공중건강과 기술 혁신, 지적재산권의 관계를 검토하는 한시적 기구(CIPIH: The Commission on Intellectual Property Rights, Innovation and Public Health)’로 주로 개도국에 큰 영향을 미치는 질병에 대처하는 의약품 개발에 필요한 funding과 유인 메커니즘을 검토하는 것이 주된 임무이다. http://www.who.int/intellectualproperty/en/ 참조.

보고서의 권고 3.6: “의약품 연구개발을 위한 세계적인 협력과 재정지원을 진작할 국제적인 메커니즘이 필요하다는 인식에 따라 MRDT 지지자들은 추가 연구를 통해 제안을 구체화하여 정부와 정책담당자들이 판단을 할 수 있도록 해야 한다.” 한편, CIPIH는 의약품의 기술혁신은 발명(Discovery), 개발(Development), 공급(Delivery)의 세 주기로 이루어진다고 보고, 개도국에만 주된 영향을 미치는 질병에 대해서는 이러한 혁신 주기의 모든 단계에서 현재의 의약품 기술혁신은 제대로 작동하지 않는다는 결론을 내린다(보고서 23면).

결론

WHO 논의에 결합한 활동가들은 자신들의 운동 이념으로 사회주의를 표방하지 않는다. 더구나 ‘의약품 연구개발 조약’의 제안자들이 디바인의 협상 조정 모델을 참조하였거나 코츠의 사회주의 혁신 모델을 실험하고 있다고 보기도 어렵다. 그렇지만 시장 이윤이 의약품 혁신의 유인으로 작동하는 자본주의 방식을 거부하고 건강상의 필요를 혁신 유인의 중심에 두려 한다는 점, 의약품 혁신의 유인으로 가장 큰 역할을 하는 지재권 제도에 필자가 보기에도 과격한 개혁을 시도한다는 점, 부자를 위한 혁신의 집중을 타파하고 공공재와 민간재 사이의 혁신의 균형을 유지할 제도적 장치를 만든다는 점 등은 ‘의약품 연구개발 조약’을 대안 모델의 ‘글로벌’한 실전 논의의 장으로 볼만하다.

물론 WHO 논의가 정부간 기구라는 제도적 제약 속에서 이루어지고, 자본주의 체제 자체를 부정하지 않은채 새로운 형태의 물질적 보상에 집중하고 있으며, 논의의 지속을 위한 일정한 타협이 불가피하다는 여러 한계도 있다. 이러한 한계를 극복할 수 있을지 아니면 대안 실현의 실패로 끝날지는 협상 세력의 ‘참여와 조정’에 달렸다. WHO 논의는 각국 정부가 지명하는 전문가 작업반을 통해 실질적인 논의가 이루어진다. 핵심 의제인 의약품의 연구개발을 위한 조직 구성, 재정, 혁신 유인 제도는 IGWG 2기 정부의 전문가 작업반에서 새로 시작할 것이다. 어떻게 참여할지는 우리에게 남은 과제다.