미 의회 내 한미 FTA 평가와 향후 과제

2011년 2월 21일

남희섭

1. 미 의회 FTA 비준 절차 (TPA: Trade Promotion Authority 적용을 전제로)

무역촉진권한(TPA)은 미 통상법(the Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002, P.L. 107-210, 116 Stat. 993, 19 U.S.C. § 3801 et seq.)에 따라 미 행정부에 부여된 통상협상 권한으로 2007년 7월 1일 이전에 완료된(enter into) 협상에만 적용 (한미 FTA는 2007년 6월 30일 서명). TPA 적용을 받는 협정의 경우 의회 절차가 신속하게 이루어지고, 심의가 제한되는데(의회는 이행법안을 수정할 수 없고, 90 회기일 이내에 찬반 여부에 대해서만 표결할 수 있음), TPA의 목적은 3가지: (1) 신속한 의회 비준 절차를 마련하여 의회 지도부의 입장과 무관하게 표결이 이루어지도록 함. (2) 이행법안 표결이 의사진행방해(filibuster) 등으로 인해 지연되는 것을 방지. (3) 협정문 수정으로 인한 재협상 방지.

의회 통보: 협상 개시 90일 전 의회 통보.

의회 통보: 협정문안 서명 180일 전 무역구제법 개정 가능성에 대한 의회 통보.

의회 통보: 협정문안 서명 90일 전 서명 여부 통보.

보고서 제출: 협정문안 서명 여부 통보 후 30일 후 자문위원회 보고서 제출.

협정문안 서명.

의회 보고: 서명 60일 내에 국내법 개정이 필요한 사항에 대한 보고(3805(a)(1)(B)).

보고서 제출: 서명 90일 이내에 미국무역위원회 영향 평가 보고서 제출.

모의 법안심사(mock markup): TPA에 따르면 이행법안이 의회에 제출되고 나면, 상하 양원 어디에서도 수정을 할 수 없기 때문에, 해당 상임위에서 미리 이행법안 초안을 보고 의견을 내거나 수정안을 제시하는 절차를 가지고, 상하 양원의 이견을 절충함. 그러나 행정부는 모의 법안심사에서 요구된 내용을 수용하지 않을 수도 있음. 미국-오만 FTA 이행법안의 경우 상원 재무위에서 만장일치로 제시한 수정안을 부시 행정부가 수용하지 않았지만 의회에서 비준된 바 있음. 모의 법안심사는 2002년 통상법에 정해진 절차는 아니지만, TPA 이전에 하원 세입세출위와 상원 재무위에서 모의 법안에 대한 표결을 하였던 관행에 따라 진행하는 절차.

이행법안 제출: 대통령이 의회에 협정의 최종 법률 문서(final legal text of the agreement), 이행법안(a draft of the implementing bill), 협정 이행을 위한 행정부의 조치에 대한 선언(a statement of administrative action) 및 supporting information을 의회에 제출. 제출 기한은 정해져 있지 않으나, 상하 양원이 모두 회기 중인 날 제출해야 함(3805(1)(1)(3)). 행정부가 제출한 이행법안은 상하 양원에서 다수당 지도부 및 소수당 지도부 또는 이들이 지명하는 의원들에 의해 발의되어야 함(제2191(c)(1)조).

supporting information에는 다음 사항이 포함되어야 함(3803(a)(2)). 이행법안과 행정조치가 미국 현행법에 어떤 영향을 미치는지에 관한 설명, 통상법의 목적을 달성한다는 선언 및 그 이유 등.

상하원 상임위 회부: 발의된 이행법안을 관련 상임위로 회부(제2191(c)(1)조). 상임위는 하나 이상일 수 있음.

이행법안 수정 금지: 의회는 이행법안에 대해 수정을 할 수는 없고 찬반투표만 할 수 있으며, 이러한 수정불가 조항에 대한 적용유예를 발의하는 것도 금지됨(제2191(d)조). 그러나 행정부가 의회에 대한 통지 절차 또는 협의 절차를 준수하지 못했다고 판단하면, TPA 절차의 적용을 배제할 수는 있음(제3805(b)(1)조). 미국-콜롬비아 FTA가 이행법안 제출 후 TPA 절차 배제된 사례.

하원 상임위 심의: 이행법안 제출일로부터 45 회기일 이내에 관련 상임위에서 이행법안에 대한 보고서 채택. 45 회기일이 경과할 때까지 보고서 채택을 못하면 자동으로 다음 절차로 넘어감(제2191(e)(1)조).

하원 표결: 이행법안 제출일로부터 최장 60 회기일 이내에 표결(관련 상임위의 보고서 채택일로부터 15 회기일 이내). 찬반 토론은 20 시간을 넘을 수 없음(찬성토론과 반대토론에 같은 시간 배분, 제2191(f)조). 이행법안의 하원 통과는 단순 다수결(simple majority).

상원 상임위 심의: 하원을 통과한 이행법안(이를 ‘implementing revenue bill’이라 함)과 상원에서 발의한 이행법안을 관련 상임위로 회부. 하원에서 접수된 날로부터 45 회기일 또는 상원 이행법안 발의일로부터 75 회기일 이내에 관련 상임위에서 보고서 채택을 못하면 자동으로 다음 절차로 넘어감.

상원 표결: 이행법안 제출일로부터 최장 90 회기일 이내(관련 상임위 보고서 채택일로부터 15 회기일). 찬반 토론은 20 시간을 넘을 수 없음(찬성토론과 반대토론에 같은 시간 배분, 제2191(g)조). 이행법안의 상원 통과는 단순 다수결(simple majority).

* 회기일: 상하 양원이 3일 이상 휴회하기로 결의하여 의회의 회기일이 아닌 날과, 하원 또는 상원이 회기 중이 아닌 토요일과 일요일을 제외한 회기일만을 말함.

한미 FTA 미 의회 처리 예상.

2월 9일 세입세출위원회 공청회에서 USTR 대표(Kirk)는 이행법안을 수 주 이내에 제출하겠다고 답변(통상적인 의미의 수 주 이내 즉, 한 달 이내). 정확히 한 달 이내라기 보다는 가능한 빨리 제출하겠다는 정도로 보임. 미 행정부는 한EU FTA 잠정발효 목표일인 7월 1일 이전 의회 통과를 목표로 하고 있음.

미국 국제무역원회(USITC) 보고서: 미 하원 세입세출위원회의 요청으로 금번 재협상으로 인한 승용차 부문에 미칠 영향에 대한 평가 보고서를 3월 15일 제출할 예정. 국제무역위원회는 1월 28일부터 관련 이해당사자의 의견을 받고 있음.

http://www.usitc.gov/press_room/news_release/2011/er0128jj1.htm

모의 법안심사: 이행법안 초안 작성 후 상하원 관련 상임위(하원 세입세출위, 상원 재무위 등)와 모의 법안심사 진행 (빠르면 2월말부터 진행, 현재 미 의회는 오바마 행정부가 2월 14일 제출한 2012 회계연도 예산안 심의 중).

이행법안 제출: 모의 법안심사가 끝난 후 제출 (3월 중?)

하원 표결: 4~5월(미 행정부는 7월 이전 상원 통과 목표).

2. 미국에서 한미 FTA가 갖는 법적 효력

조약의 법적 효력은 2가지로 나뉨. (i) 국제적 효력: 조약 상대국에 대한 국제법상의 구속 의무를 갖는 효력. 이 의무를 위반하면 분쟁조정절차에 회부됨. (ii) 국내적 효력: 조약이 체약국 내에서 갖는 법적 지위. 여기서는 한미 FTA가 한미 양국의 국내에서 갖는 법적 지위를 살펴봄.

(1) 한국에서의 법적 지위

헌법 제6조 제1항은 헌법에 의하여 체결·공포된 조약은 국내법과 같은 효력을 부여함. 따라서 한미 FTA가 국회 동의와 대통령의 비준 절차를 거쳐 발효되면 국내에서는 국내법과 같은 효력을 가짐. 따라서 한미 FTA가 국내법과 상충하거나 국내법에 관련 규정이 없을 경우, 법 적용의 일반원칙인 ‘신법우선의 원칙’, ‘특별법 우선의 원칙’으로 해결해야 함. 그런데 한국 정부는 조약은 항상 특별법이므로 국내법이 신법이라 하더라도 조약이 더 우선한다는 입장이고, 현실적으로도 국회가 한미 FTA와 상충하는 내용의 법 개정을 하지 않을 것이므로, 한국에서 한미 FTA는 국내법보다 우위의 법적 지위를 가지게 됨.

이상훈, ‘헌법상 조약의 법적 성격에 관한 고찰 - 조약의 국내법적 효력 및 국회동의의 법적 성격을 중심으로-’, 법제 (2003년 10월) (조약과 국내법이 저촉·충돌하는 경우 ‘특별법 우선원칙’만 적용되고 ‘신법 우선의 원칙’은 적용되지 않는다는 입장).

(2) 미국에서의 법적 지위

미국에서 한미 FTA는 조약이 아님. 미국 헌법상 조약은 하원은 필요없고 상원 2/3의 동의를 얻어야 함. 상원은 조약에 동의할 때, 유보(reservation)를 달거나, 선언(declaration), 조약의 적용에 대한 양해(understanding)와 같은 조건부 동의를 할 수 있음. 상원 2/3 찬성으로 비준된 조약은 미국의 국법(law of Land)이므로 연방법과 동일하며 주헌법·주법보다 우위의 효력을 가짐. 조약과 연방법이 저촉되는 경우, 신법 우선의 원칙에 따라 새로 제정된 연방법이 있으면 연방법이 조약에 우선함. 자기집행력이 없는 경우에는 조약이 아닌 이행법률에 의해 국내 효력이 발생함.

여기서 유보란 조약문의 특정 조항이 국내에 적용될 때 법적 효과를 배제하거나 수정하는 어느 국가의 일방적인 선언을 말한다(조약법에 관한 비엔나협약 제2(1)(d)조). 유보는 조약문을 수정하지 않고 미국의 조약상의 의무를 변경하는 것으로 조약 상대국이 이를 수락하여야 한다(Congressional Research Service, Treaties and Other International Agreements: The Role of the United States Senate, A Study Prepared for the Senate Comm. on Foreign Relations (2001) 11.

선언은 조약의 특정 조항이 아닌 조약 전체에 의해 제기된 사안과 관련하여 상원의 입장을 표명하는 것을 말한다. Id. 11.

양해란 조약의 특정 조항을 변경하지 않고 의미를 분명히 하거나 구체화하는 것을 말한다.

한미 FTA는 미국에서 행정협정의 일종임. 법적으로 일응 유효한 (prima facie) 행정협정은 3가지가 있음. (i) 의회-행정협정(congressional-executive agreement): 행정부가 체결한 협정을 의회가 사전 또는 사후에 승인하는 협정, (ii) 이미 비준된 조약에 따라 체결된 행정협정, (iii) 단독 행정협정: 헌법상 대통령의 권한에 따라 체결된 협정으로 의회의 승인이 필요없는 협정.

의회-행정협정인 경우 의회의 승인 절차는 일반 법안의 통과 절차와 마찬가지로 상하 양원에서 단순과반의 찬성을 얻어야 함. 의회-행정협정의 하나인 NAFTA의 위헌 여부에 대해 미국 앨라배마 연방지방법원은 통상법(Omnibus Trade and Competitive Act of 1988)에 따라 의회로부터 권한을 부여받는 행정부가 협정을 체결했고 NAFTA 이행법을 통해 승인되었으므로 NAFTA는 위헌이 아니라고 판단했고, 제11 연방순회법원은 이는 법원이 판단할 수 없는 정치적 사안이라고 파기환송(대법원 상고 청구는 기각).

Made in the USA Foundation v. United States, 56 F.Supp. 2d 1226 (W.D.Ala. 1999)

Made in the USA Foundation v. United States, 242 F.3d 1300 (11th Cir. 2001)

미 통상법에 따르면, 의회-행정 협정의 일종인 한미 FTA는 협정 그 자체가 아닌 이행법안을 하원과 상원에서 1/2 찬성으로 통과시키고, 이행법안에 조약을 승인(approving)하는 조항을 둠. 따라서 FTA의 (i) 국제법상의 효력은 이행법안의 승인 조항에 의해 발생하고, (ii) 미국내 국내 효력은 이행법안에 의해 발생하는 2중 구조를 취함.

문제는 미국의 FTA 이행법안은 미국 국내법과 상충하는 경우 FTA의 국내 효력을 부인한다는 점임. 다시 말해 미국에서 한미 FTA는 연방법 하위의 법령이며, 주법에 비해서는 상위법인지 아닌지가 분명하지 않은 애매한 법적 지위를 가짐.

미국-모로코 FTA 이행법은 미국의 연방법·주법과 협정문의 관계에 대해, “양자가 저촉·충돌하는 경우 미국법이 우선한다. 미국의 법률과 일치하지 않는 협정문의 어떠한 조항은 물론, 이러한 조항의 미국민에 대한 적용도 효력이 없다”(Section 102. (a)(1) United states law to prevail in conflict. - No provision of the Agreement, nor the application of any such provision to any person or circumstance, which is inconsistent with any law of the United States shall have effect.)”는 규정을 두고 있음.  NAFTA, 미국-호주 FTA, 미국-칠레 FTA의 이행법에도 조약과 미국법의 관계에 대한 조항은 동일함.

(3) 한미 FTA의 국내 효력 형평성의 문제

한미 FTA가 미국에서는 연방법 하위인 반면 한국에서는 국내법 상위에 있는 양국간 국내 효력의 형평성 문제가 발생함. 이 문제는 한국에서 한미 FTA 비준동의안에 대해 최소한 2가지 검토를 요청함.

① 미국 이행법안의 검토.

미국 의회에 제출되는 이행법안이 한미 FTA에 따른 미국의 의무를 모두 다 반영하는지 검토해야 함. 이행법안에 반영되지 않은 한미 FTA 조항은 미국내에서는 아무런 효력이 없는 반면, 한국에서는 국내법과 동일한(또는 실질적으로 국내법 상위의) 효력을 갖는 문제가 생김.

② 국내 효력의 형평성을 고려한 조건을 부가하는 방법

미국내에서 효력이 없는 조항에 대해서는 한국 내에서의 효력을 부정하는 조건을 부가하는 방법을 생각할 수 있음. 문제는 국회가 조약에 대한 조건부 동의를 할 수 있느냐. 일부 학자들은 국회의 조약 체결·비준 동의권에는 조건부 동의가 포함되지 않는다고 하지만, ① 실제로 국회가 조건부 동의한 관행이 충분히 축적되어 있고, ② 국회법 등에서 조건부 동의를 금지하지 않으며, ③ 성질상 조건부 동의가 적합하지 않은 경우도 아니며(가령 국무총리 임명 동의안), ④ 미국과 새로운 합의가 필요한 협정문의 수정이 아니라 한국이 일방적으로 첨부할 수 있는 유보나 부대조건인 경우에는 국회의 조건부 동의도 이론상 가능함.

정인섭(조약의 체결 비준에 대한 국회동의권, 서울대학교 법학 제49권 제3호 159-190)은 다음 사례를 든다. 2008년도에 만기도래하는 예금보험기금채권 및 예금보험기금채권상환기금채권의 원리금상환을 위하여 발행하는 예금보험기금채권상환기금채권에 대한 국가보증동의안, 제270회 국회본회의회의록 제3호(2007.12.28)(국회사무처); 2007년도에 만기도래하는 예금보험기금채권의 원리금 상환을 위하여 발행하는 예금보험기금채권상환기금채권에 대한 국가보증동의안, 제264회 국회본회의회의록 제2호(2006.12.27)(국회사무처); 2006년도에 만기도래하는 예금보험기금채권의 원리금 상환을 위하여 발행하는 예금보험기금채권상환기금채권에 대한 국가보증동의안, 제257회 국회본회의회의록 제1호(2005.12.30)(국회사무처); 2005년산 보리의 정부 매입가격 및 매입량 결정과 2005 양곡연도 정부관리양곡수급계획 동의안, 제254회 국회본회의회의록 제6호(2005.6.23)(국회사무처);2004년 산추⋅하곡의 약정 매입가격과 약정 매입량 결정 및 2004 양곡연도 정부관리양곡수급계획 동의안, 제252회 국회본회의회의록 제7호(2005.2.25)(국회사무처).

(4) 재협상 합의서한의 국내 효력과 공동위원회 백지위임

미국이 TPA 종료 후 재협상한 사례로는 NAFTA가 있음.

1992년 9월 18일: 조지 부시 행정부 NAFTA 서명

1993년 6월 1일: fast track authority 만료

1993년 9월 14일: 클린턴 행정부 캐나다, 멕시코와 재협상, 2개의 side agreement 체결 (North American Agreement on Environmental Cooperation, North American Agreement on Labor Cooperation)

1993년 11월 4일: Introduced in House (이행법안에는 NAFTA가 1992년 12월 17일 enter into 된 것으로 명기)

1993년 11월 17일: USTR은 이 추가 협정이 trade agreements for purposes of fast track procedures이 아니라 행정협정이라고 밝힘 (139 Cong. Rec. H9,928-29 (daily ed. Nov. 17, 1993) (letter from USTR to the House Committee on Energy and Commerce).

11/15/1993	Reported by the Committee on Ways and Means. H. Rept. 103-361, Part I.

11/15/1993	Reported adversely by the Committee on Banking, Finance + Urban Affrs. H. Rept. 103-361, Part II.

11/15/1993	Reported by the Committee on Energy and Commerce. H. Rept. 103-361, Part III.

11/15/1993	Committee on Agriculture discharged.

11/15/1993	Committee on Foreign Affairs discharged.

11/15/1993	Committee on Government Operations discharged.

11/15/1993	Committee on Judiciary discharged.

11/15/1993	Committee on Public Works + Transportation discharged.

11/17/1993	Passed/agreed to in House: On passage Passed by recorded vote: 234 - 200 (Roll no. 575).

11/20/1993	Passed/agreed to in Senate: Passed Senate in lieu of S. 1627 without amendment by Yea-Nay Vote. 61-38. Record Vote No: 395.

11/20/1993	Cleared for White House.

12/7/1993	Presented to President.

12/8/1993	Signed by President.

12/8/1993	Became Public Law No: 103-182.

NAFTA 이행법안에는 NAFTA 협정문을 승인하는 조항은 있지만, 재협상 결과인 2개의 side agreement를 승인하는 조항은 없음. 대신 2개의 side agreement에 따라 설립되는 위원회(Commission)에 참여할 권한을 의회가 행정부에 부여하는 조항만 있음.

North American Free Trade Agreement Implementation Act, P.L. 103-182. http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-103hr3450enr/pdf/BILLS-103hr3450enr.pdf

Sec. 101(a)(1) the Congress approves— (1) the North American Free Trade Agreement entered into on December 17, 1992, with the Governments of Canada and Mexico and submitted to the Congress on November 4, 1993; and 2) the statement of administrative action proposed to implement the Agreement that was submitted to the Congress n November 4, 1993.

Sec. 531(a)(1) The United States is authorized to participate in the Commission for Labor Cooperation in accordance with the North American Agreement on Labor Cooperation. Sec. 532(a)(1) The United States is authorized to participate in the Commission for Environmental Cooperation in accordance with the North American Agreement on Environmental Cooperation.

한미 FTA 재협상 합의서한도 이행법안에 아무런 내용이 포함되지 않고, 의회에서 승인하는 조항도 없는 경우, 재협상 결과가 미국 내에서 어떤 효력을 갖는지 애매함. 이행법안에 재협상을 승인하는 조항을 두면 TPA 절차가 적용되지 않을 수 있음. 왜냐하면, 이행법안은 2007년 7월 1일 이전에 체결된(entered into) 무역 협정을 승인하는 조항이어야 하기 때문임.

a provision approving a trade agreement entered into under this subsection and approving the statement of administrative action, if any, proposed to implement such trade agreement

더 큰 문제는 한미 FTA 원 협정이 국회를 통과할 경우 이번 재협상과 같은 재협상에 대한 권한을 공동위원회에 백지위임하는 결과가 될 수 있다는 것임. 공동위원회는 한국 통상교섭본부장과 미국 무역대표부가 공동위원장, 양국 행정부 공무원을 위원으로 하는데(22.2조 1항), 협정 상의 약속을 수정(make modifications to the commitment)할 수 있음(22.2조 3항다호). 협정상의 약속 수정은 협정문의 개정과는 달리 당사국의 국내 절차를 완료할 필요가 없음.

외교부는 협정상의 약속 수정이란 협정에서 위임한 기술적 사항에 대한 공동위원회 차원의 결정을 의미한다고 하면서 “예컨대, 한·미 FTA 협정 제17.9조에 따라 정부조달 대상기관의 명칭 변경 또는 민영화 등으로 정부조달 부속서를 사후적으로 수정하여 바로 잡는 경우”를 듦.

그러나 한미 FTA 협정문안에 따르면, 협정 상의 약속은 관세에 관한 약속 뿐만 아니라 자유화에 대한 약속까지 포함하는 넓은 개념으로 사용됨. 구체적으로 몇 가지 예를 살펴보면, 서비스 챕터의 부속서 12-나는 특급 배달 서비스 공급에 대한 협정 상의 약속이고, 금융서비스 챕터의 부속서 13-나는 그 전체가 포트폴리오 운용 등에 관한 협정 상의 약속임. 또한 서비스 개방의 현재유보의 내용은 모두 협정상의 약속임(부속서 I 주해 2항마호).

요컨대, 협정 상의 약속은 외교부의 해명과 달리 정부조달 기관의 명칭 변경과 같은 단순한 기술적인 내용의 변경만 포함하지 않음. 해석에 따라서는 이번 재협상의 대상 전체를 협정상의 약속으로 볼 수 있음. 미 의회 조사국의 보고서(CRS Report for Congress R41544)에서도 이번 재협상을 원 협정이 발효된 이후 공동위원회에서 협정 상의 약속을 수정하는 방식으로 처리할 수 있다고 함(R41544 8면).

이처럼 공동위원회에 막강한 권한을 부여한 것은 미국의 다른 FTA에 비해 전례가 없는 것임. 가령 미국-호주 FTA 제21.1조 2항(e)호, 미국-바레인 FTA 제18.2조 2항(d)호, 미국-싱가포르 FTA 제20.1조 2항(d)호는 협정문의 개정 뿐만 아니라 협정 상의 약속에 대한 수정도 각 당사국의 적법절차를 완료하도록 규정하고 있음.

3. 미 의회 정세

3-1. 하원

전체 하원 435명 중 과반표 218 이상의 찬성을 얻지 못하면 부결. 하원 의석 분포: 공화당 242명, 민주당 193명.

공화당 내 찬성 그룹: 지도부를 비롯한 상당수 의원이 찬성. 특히 세입세출위원회 위원장(Dave Camp), 무역소위원회 위원장(Kevin Brady), House Rules Committee 위원장(David Dreier)은 한미 FTA의 조속한 통과를 바라고 있음.

공화당 내 한미 FTA 반대 그룹

(1) 공화당 초선 의원: 공화당 초선 의원 가운데 NAFTA식 FTA가 미국내 고용 증가에 부정적이라는 입장을 취하는 의원이 다수 있다고 함.

(2) ISD-foreign tribunal 반대 의원: Ron Paul (R-TX)과 Walter Jones (R-NC)이 2010년 12월 10일 한미 FTA에 반대하는 의원 서명을 받기 시작했는데, 23명이 동참(반대 이유는 ISD에 따라 한국 기업이 미국 정부를 분쟁절차에 회부할 수 있기 때문).

(3) 오바마 정책에 반대: 일부 공화당 의원 중 오바마가 싫어서 한미 FTA를 반대하기도 함.

(4) 지역구를 이유로 한 반대: 섬유산업 지역구 의원이나 밀 생산 지역구 의원.

미국 섬유산업계는 한미 FTA 반대 캠페인을 벌이고 있으며, 지난 주 세입세출위원회에도 반대의견서를 낸 바 있음. 이를 주도하는 곳은 American Fiber Manufacturers Association (AFMA), American Manufacturing Trade Action Coalition (AMTAC), National Council of Textile Organizations (NCTO), National Textile Association (NTA) and U.S. Industrial Fabrics Institute (USIFI) 등 5개 산업협회.

밀은 한국 관세가 1% 수준에 불과하기 때문에, 한미 FTA로 관세가 없어지더라도 큰 영향이 없으나, 미국 국제무역위원회 보고서에 따르면, 다른 분야의 관세철폐의 영향으로 밀 산업에 부정적인 영향이 있을 것으로 평가한 바 있음.

민주당 내 한미 FTA 찬성 그룹: Levin을 포함한 18명의 민주당 의원이 공개적으로 찬성 입장을 표명한 바 있음. 재협상이 미국에게 유리하게 결론이 났다는 점을 부각하여(자동차노조의 지지) 민주당 의원들의 찬성표를 모으는 작업을 하고 있음.

Inside US Trade 기사(2010년 12월 10일)는 이들을 근거로 민주당 다수의 지지를 받을 것이라고 전망한 바 있음.

민주당 내 한미 FTA 반대 그룹: House Trade Working Group: 110대 의회에서 Michael H. Michaud와 Linda Sánchez가 만든 하원내 비공식 초당적 모임으로 자유무역에 대한 비판적 입장. 현재 82명 (민주당 80명, 공화당 2명, 지난 해 선거에서 21명 낙선, 3명 불출마).

3-2. 상원

상원은 통과 가능성이 높음. 의석분포: 민주당 57석 공화당 43석.

상원 재무위원회 위원장(보커스)와 쇠고기 문제.

3-3. 변수

(1) 3개 FTA 연계(콜롬비아, 파나마, 한국)

공화당 지도부는 3개 FTA(콜롬비아, 파나마, 한국)의 올해 처리를 요구하고 있음. 특히 콜롬비아 FTA를 올 상반기에 통과시키려는 공화당은 한미 FTA를 콜롬비아 FTA 비준의 지렛대로 활용하려고 함. 3개 FTA를 연계할 경우, 민주당은 노동 조항 개정을 이유로 콜롬비아 FTA를 강력하게 반대하기 때문에, 한미 FTA 통과에도 장벽이 될 수 있음. 따라서 USTR은 3개 FTA 연계를 강력하게 반대하고 한미 FTA 우선처리를 추진(7월 1일 전까지 의회 통과).

이러한 공화당의 3개 FTA 연계 전략은 한미 FTA 협조의 대가로 콜롬비아 FTA의 통과 시기를 앞당기려는 의도에 지나지 않으며, 한미 FTA를 희생시키지는 않을 것이라는 전망도 있음. 그러나 공화당은 무역조정지원(TAA: Trade Promotion Assistance) 프로그램과 Andean Trade Promotion Act의 연장안을 부결시킴으로써, 3개 FTA 연계 전략을 힘으로 밀어붙이고 있음. 무역조정지원 프로그램은 무역협정으로 실직한 노동자에게 직업 교육 등을 지원하는 프로그램으로 2월 12일 만료되어 당장 15만 내지 17만명이 지원을 못받게 됨. ATPA는 콜롬비아 등은 관세를 낮추지 않고 미국만 관세를 낮추기 때문에 콜롬비아 FTA가 통과되기 전까지는 연장해 줄 수 없다는 것이 공화당의 입장임.

2월 16일 상원 재무위원회 청문회에서 재무부장관 Timothy Geithner는 3개 FTA 올해 통과와 TAA 프로그램 연장을 희망한다고 발언하기도 함. 상당수의 민주당 의원들은 TAA가 연장되지 않을 경우 한미 FTA를 지지할 수 없다는 입장.

(2) 일자리

오바마는 일자리 7만개가 생긴다고 하지 않고, 일자리 7만개에 기여한다고 홍보. 여기서 기여(support)란 일자리 창출(creation)을 말하지 않음. 수출 증가로 인해 일자리가 늘 수도 있고, 수입 증가로 인해 일자리가 줄 수도 있는데, 오바마는 수출로 인한 일자리 기여분만 말하고 있음. NAFTA 이후 전체 일자리는 오히려 감소.

미국 국제무역위원회는 전자, 자동차, 섬유, 의류, 금속, 철강, 운송장비 등의 분야에서 무역적자가 20억 달러 더 늘어난다고 평가한 바 있음. 무역적자가 늘어날 경우 전체 일자리가 증가한다고 보기 어려움.

(3) 공화당 초선 의원

작년 선거를 통해 하원에 입성한 티파티 소속 공화당 초선 의원을 공화당 지도부가 통제하지 못할 경우 20~30명의 강력한 반대 세력이 존재.

(4) 내년 하원 중간선거 및 대선

아직 입장을 정하지 않은 의원들, 한두 가지 사안으로 입장을 변경할 의원들이 상당함. 주미 한국대사 한덕수도 이들을 로비 대상으로 분류하기도 함. 내년 선거가 다가올수록 자유무역 찬반 양쪽 유권자의 표가 필요한 의원들은 민감한 한미 FTA에 찬반 입장을 명확히 하지 않을 것임. 오바마 행정부는 의회 통과, 특히 하원 통과가 확실한 의원수를 확보하지 못하면 의회 절차를 개시하기 어려움. 오바마 행정부도 작년 11월 하원 선거가 끝난 올해 초를 한미 FTA 통과의 적기로 본 것도 이 때문.

(5) 쇠고기

상원 재무위원장인 보커스(Baucus)는 미국산 쇠고기의 30개월 연령제한이 풀리지 않으면 한미 FTA를 찬성할 수 없다는 입장을 지속적으로 표명해 왔음. TPA 절차에 따르면 재무위원회에서 한미 FTA를 부결시킬 권한이 없기 때문에, 보커스의 반대가 결정적이지는 않지만, 모의 법안심사에서 시간을 끌어 절차를 지연시킬 가능성은 있음.

4. 역대 FTA 미 의회 처리 결과

4-1. 부결 또는 타결 실패한 사례

말레이시아: 2006년부터 FTA 협상을 했으나 중단

태국: 2003년 협상 개시 후 2006년에 중단.

남아프리카관세동맹: 2006년 이후 중단.

미국-콜롬비아 FTA: 2008년 4월에 이행법안이 발의되었지만(H.R. 5724, 110th Congress), 행정부가 의회와 협의 절차를 어겼다는 이유로 TPA 적용을 배제하는 결의안(H.Res. 1092)을 통과시킴(2008년 4월 10일. 하원 표결 224-195). 이번 회기에 미국-콜롬비아 이행법안을 다시 제출할 경우 TPA 절차가 적용되는지는 분명하지 않음.

Jeanne J. Grimmett, Why certain trade agreements are approved as congressional-executive agreements rather than as treaties (CRS Report for Congress) September 8, 2010. p. 4 at FN 10.

4-2. 통과된 사례

의회	이행법안	설명	표결
96th	P.L. 96-39, H.R. 4537, enacted July 26, 1979	GATT 동경라운드	Passed House July 11, 1979 (395-7) Passed Senate July 23, 1979 (90-4)
99th	P.L. 99-47, H.R. 2268, enacted June 11, 1985	미국-이스라엘 FTA	Passed House May 7, 1985 (422-0) Passed Senate May 23, 1985 (voice vote)
100th	P.L. 100-449, H.R. 5090, enacted Sept. 28, 1988	미국-캐나다 FTA	Passed House Aug. 9, 1988 (366-40) Passed Senate Sept. 19, 1988 (83-9)
103rd	P.L. 103-182, H.R. 3450, enacted Dec. 8, 1993	북미FTA(NAFTA)	Passed House Nov. 17, 1993 (234-200) Passed Senate Nov. 20, 1993 (61-38)
	P.L. 103-465, H.R. 5110, enacted Dec. 8, 1994	WTO 협정	Passed House Nov. 29, 1994 (288-146) Passed Senate Dec. 1, 1994 (76-24)
108th	P.L. 108-77, H.R. 2738, enacted Sept. 3, 2003	미국-칠레 FTA	Passed House July 24, 2003 (270-156) Passed Senate July 31, 2003 (65-32)
	P.L. 108-78, H.R. 2739, enacted Sept. 3, 2003	미국-싱가포르 FTA	Passed House July 24, 2003 (272-155) Passed Senate July 31, 2003 (66-32)
	P.L. 108-286, H.R. 4759, enacted Aug. 3, 2004	미국-호주 FTA	Passed House July 14, 2004 (314-109) Passed Senate July 15, 2004 (80-16)
	P.L. 108-302, H.R. 4842, enacted Aug. 17, 2004	미국-모로코 FTA	Passed House July 22, 2004 (323-99) Passed Senate July 22, 2004 (unanimous consent, no recorded vote)
109th	P.L. 109-53, H.R. 3045, enacted Aug. 2, 2005	중미 FTA (DR-CAFTA)	Passed House July 28, 2005 (217-215) Passed Senate July 28, 2005 (55-45)
	P.L. 109-169 , H.R. 4340, enacted Jan. 11, 2006	미국-바레인 FTA	Passed House December 7, 2005 (327-95) Passed Senate December 13, 2005 (unanimous consent, no recorded vote)
	P.L. 109-283, H.R. 5684, enacted September 26, 2006	미국-오만 FTA	Passed House July 20, 2006 (221-205) Passed Senate September 19, 2006 (62-32)
110th	P.L. 110-138, H.R. 3688, enacted December 14, 2007	미국-페루 FTA	Passed House November 8, 2007 (285-132) Passed Senate December 4, 2007 (77-18)