한-EU FTA

남희섭

들어가며

4․27 재보궐선거가 끝난지 불과 1주일 만에 한-EU FTA가 국회를 통과했다. 선거 직전 야4당 대표들이 손을 맞잡고 발표했던 정책연합 합의문에는 “전면적 검증없는 한-EU FTA 비준 저지”, “독소조항 등에 대한 전면적 검증 실시”, “입법권, 사법권 침해 사례 방지 및 통상절차법 제정”이 포함되어 있었지만, 민주당은 이 합의사항 어느 것도 제대로 관철하지 못한채 상임위에서부터 본회의 표결까지 소극적 태도로 일관했다. 재보선 승리를 위한 합의문에 한-EU FTA의 “전면적 검증”이란 표현이 두 번이나 들어간 것은, 한-미 FTA와 마찬가지로 한-EU FTA는 ‘속도전’보다 ‘지구전’이 더 중요했기 때문이다.

그런데 한-EU FTA는 이미 국회를 통과했고, 그래서 이제 끝난 게임이라고 생각할 수 있다. 그렇지만 남은 과제들이 많다. 아직 이행 법안은 국회 논의를 거치지 않았고, 앞으로 협정을 적용하는 과정도 숙제다. 경우에 따라서는 협정문을 고치거나 협정을 폐기할 수도 있다. 단기적 관점에서 보면, 7월 1일 발효는 ‘잠정’ 발효에 불과하다는 점에서 중요한 과제가 남아 있다. 이 글은 한-EU FTA의 남은 과제를 3가지로 정리해 검토한다. 첫째는 통상절차법이다. 이는 앞으로 FTA를 이행하는 과정에서 민주적 절차를 회복하기 위해 반드시 필요한 법률이다. 그리고 잠정 발효와 관련하여 2가지(SSM 규제법과 친환경 무상 급식)을 살펴본다.

협정을 폐기하는 절차는 매우 간단하다. 한 쪽 당사자가 서면으로 협정의 폐기를 통보하면 6개월 후에 그 효력이 발생한다(협정문 15.11조 2, 3항)

사회적 합의없는 FTA 통과와 통상절차법

한국 정부는 1997년부터 세계무역기구와 같은 다자틀을 중시하는 태도에서 벗어나 지역주의로 전환하였다. 수출로 먹고 사는 나라에서 개방형 통상국가를 지향하지 않으면 도태된다는 논리를 동원하여 동시다발 FTA 전략을 택한 것이다. 초기의 피해최소형 FTA 전략은 노무현 정권 들어 이익극대형 FTA 전략으로 바뀌면서 거대 경제권과 포괄적인 FTA를 추진하는 쪽으로 방향을 틀었다.

그런데 잘 알려진 것처럼 거대 경제권의 대표주자인 미국은 세계에서 가장 공격적이고 포괄적인 내용의 FTA를 상대국에 요구한다. EU는 2006년 ‘글로벌 유럽 구상’을 통해 새로운 대외통상정책을 발표하고 세계경제에서 무역장벽을 제거하고 유럽의 국제경쟁력 확보를 목표로 내세웠다. 이에 따라 EU는 기존과 달리 FTA 협정문에 미국처럼 구체적인 내용을 협정문에 명시하는 포괄적이고 강도 높은 FTA를 추진했고, 이 구상 이후에 맺는 최초의 FTA가 바로 한-EU FTA였다. EU의 이러한 기조는 작년 11월에 발표된 ‘유럽 2020 구상’에도 유지되어 적극적인 FTA 추진을 신통상정책의 하나로 삼고 있다.

European Commission, "Global Europe: Competing in the World," EC Policy Review, October 4, 2006 (http://ec.europa.eu/issues/sectoral/competitiveness/global_europe_en.html)

이처럼 포괄적이고 강도 높은 개방을 요구하는 거대 경제권과의 FTA는 경제적 변수만으로는 풀 수 없는, 한국 사회의 총체적인 구조조정을 유발하는 고차원 방정식이다. 이 구조조정은 공적 규제는 최대한 없애고, 거대자본의 이윤 공간은 확대하면서 반대로 복지 공간은 축소한다. 그래서 정부가 제시한 FTA 해법을 우리 사회가 수용하려면 시간이 필요하고 사회적 합의를 도출하는 과정이 필수적이다.

그런데 정부는 거대 경제권과 FTA를 하면 우리가 그 시장을 선점하고 우리 경제가 성장할 것이라는 감성 위주의 홍보에만 치중했다. 하루에 무려 2조원을 수출하는 개방국가이고, 무역의존도 85%로, 일본의 22.3%, 미국의 18.7%, 중국의 45%에 비해 지나치게 높은 현실에도 불구하고 한-미 FTA, 한-EU FTA 반대론(또는 신중론)에 ‘쇄국’이라는 딱지를 붙인다. 무분별한 FTA 속도전을 펼치면서, 대안을 제시하지는 못하고 막연한 가정에 근거한 대국민 계몽사업에만 열을 올리고, 정확한 정보를 국민은 물론 국회에도 제공하지 않고 있다. 이 뿐 아니라, 협상의 실무를 맡았던 통상교섭본부는 부처간 소통이나 지방정부와의 소통도 소홀히 하였다. 시민사회나 직접 이해당사자인 농민이나 중소상인과는 소통을 아예 포기하였고, 이로 인해 갈등 조정자로서의 정부 역할은 사라졌다.

통상절차법이 필요한 이유는 이 때문이다. 18대 국회에서 김종률, 이정희, 송영길, 천정배, 이영애, 박선영 의원이 각각 대표발의한 모두 6개의 통상절차법 제정안이 제안되었고, 2008년 7월 여야 원내교섭단체 대표가 정기국회 개원을 위한 합의사항으로 “통상절차법은 헌법에 위배되지 않는 범위 내에서 정기국회 종료 전까지 제정한다”고 명시한 것만 봐도, 그 동안 조약 체결의 민주적 절차가 담보되지 않았고, 행정부가 포기한 갈등 조정 역할을 제도화할 필요성은 충분한 공감대를 얻었다고 생각한다.

또한 통상절차법은 사후 견제를 위해서도 필요하다. 한-EU FTA가 발효되면, 양국은 무역위원회를 설치하게 되는데, 통상교섭본부장은 무역위원회의 공동위원장을 맡아 협정문의 개정과 해석 및 결정 등에 전권을 행사할 수 있다. 협정문에 따르면 무역위원회는 협정에 규정된 경우 어떠한 사안에 대해서도 결정을 내릴 권한을 가지고(15.4조 1항), 이 결정은 당사국을 구속한다(15.4조 2항). 여기서 당사국은 행정부만 지칭하지 않고 국회와 사법부를 포함한 국가 그 자체를 말한다. 또한 무역위원회는 협정 이행을 감독한다는 명목으로 각종 위원회와 작업반을 설치할 수 있고, 관세율과 관세유형도 변경할 수 있으며, 협정 규정에 대한 무역위원회의 해석은 분쟁해결절차에서 패널을 구속한다. 이처럼 막강한 권한을 갖는 통상교섭본부를 민주적으로 견제하기 위해서라도 통상절차법은 필요하다.

2. 친환경 무상급식 가능한가?

4․27 재보선 선거 승리를 위해 야4당은 “초중학교 무상급식 확대 실시”에 합의한 바 있다. 얼마 전 김상곤 경기교육감은 취임 2주년 기자회견에서 무상급식을 유치원, 중학교 전체로 확대하겠다고 발표했다. 그런데 한-EU FTA가 발효되면 이 계획은 무산될 수밖에 없다.

한·EU FTA에 따르면 학교급식을 정부 재정으로 조달하는 경우 유럽연합은 자국산 농산물을 우선 구매할 수 있지만 한국은 그렇게 하지 못한다. 이렇게 된 이유는 한·EU FTA에서 WTO 정부조달협정을 그대로 수용하면서 한국측 양허안에 학교급식을 예외로 명시하지 않았기 때문이다. WTO 정부조달협정에서 유럽연합은 학교급식을 예외로 빼 두었지만 한국은 그렇게 하지 않았던 것이다. 그래서 한국 정부가 한·EU FTA 협상을 할 때 유럽연합이 WTO 정부조달협정에서 그랬던 것처럼 학교급식을 개방 대상에서 제외했어야 한다. 이런 오류는 협정문의 번역 오류와 다를 바 없다. 당연히 소통했어야 할 당사자(무상급식을 추진하는 지방자치단체나 교육감들)과 미리 협의하지 않았기 때문에 생긴 어이없는 결함이다.

그런데 정부는 협정문을 고칠 생각은 않고 문제가 없다는 태도로 일관한다. 학교급식에서 우리 농산물을 우선 구매하는 것은 협상 과정에서 유럽연합이 이미 양해한 사안이며, WTO 정부조달협정 개정 논의에서 한국 정부가 제출한 양허안(학교급식을 정부조달에서 예외로 하는 양허안)을 인지하고 있었고 여기에 이의가 없음을 분명히 했다는 것이다.

정부의 이런 해명은 의문을 더 키울 뿐이다. 협상 상대방이 양해한 사안을 왜 협정문에 명기하지 않았을까? 한-EU FTA와 달리 한-미 FTA에서는 학교급식을 예외로 명기했고 이에 대해 한국 정부는 향후 WTO 정부조달협정 개정 과정에서 우리가 우월적 지위를 확보했다고 홍보하지 않았던가?

또한 유럽연합이 문제를 삼지 않을 것이라는 정부의 해명도 문제의 본질을 제대로 보지 못한 것이다. 우리 농산물 우선 구매를 규정했던 전북조례와 경남조례가 2005년, 2008년에 대법원 판례로 무효로 된 것은 WTO 회원국이 문제를 삼아서가 아니라, 당시 경남 교육감과 전북 교육감이 소송을 제기했기 때문이다. 따라서 한-EU FTA가 발효되고 나면, 학교급식을 중앙정부 또는 지방정부 재원으로 조달하면서 우리 농축산물을 우선 구매하도록 하는 법령이나 조례 등은 한-EU FTA와 충돌하고, 그래서 무상급식 반대론자는 이를 국내 법정에서 무효시킬 수 있다.

3. 중소상인과 유통법, 상생법

500만 중소상인의 생계와 관련된 유통법(유통산업발전법)과 상생법(대․중소기업 상생협력에 촉진에 관한 법률)도 같은 운명이다. 작년 말 여야 합의로 국회를 통과했던 유통법, 상생법 개정 내용이 한-EU FTA에 반영되지 않았기 때문이다. 유통법에 따르면 시장‧군수‧구청장은 전통상업보존구역을 지정하고 이 구역 500 미터 이내에 대규모 점포의 입점을 제한할 수 있고, 상생법에 따르면 중소기업청장은 대기업이 소매점포를 직영하거나 체인사업 형태로 운영하는 경우 중소기업의 경영 안정을 위한 사업조정을 권고하거나 명령할 수 있다. 그런데 한‧EU FTA의 서비스 양허표에는 이를 유럽연합 기업들에게는 적용하지 못하도록 했다.

2011년 4월 현재 전통상업보존구역의 지정 현황은 총 225개 해당 시․군․구 중 지정 완료가 112개, 관련 조례를 입법예고 중이거나 준비 중인 지자체는 각각 47개 및 28개이다.

2011년 3월 31일 통계에 의하면, 사업조정 신청 263건 중 자율조정이 168건(지자체 조정 64건, 당사자 조정 104건), 조정권고가 5건, 반려 38건, 처리 중이 52건이다. 이처럼 자율조정이 전체 조정 완료 건의 97%를 차지한다는 점을 들어, 정부 여당은 한-EU FTA와 큰 문제가 되지 않는다고 보고, 중소상인의 호소를 외면했다.

대형 유통기업으로 인해 중소 상가들이 몰락하는 현상은 1990년대 초부터 남미에서 시작되어 몇 년 후에는 동남 아시아에서도 관찰되는 세계적인 현상이다. 한국에서는 국내 유통 대기업들로 인해 이런 현상이 2000년 이후에 두드러지게 나타났다. 이마트, 홈플러스, 롯데마트 등 대형마트의 국내 점포도 2001년 192개에서 2010년 411개로 늘어났고, 기업형 슈퍼마켓(SSM)은 2001년 202개에서 2010년 847개로 급증했다. 이로 인해 2001년 40.1조원이던 전통시장 매출액은 2008년 25.9조원으로 줄어든 반면, 대형 마트의 매출액은 17조원에서 30조원으로 급성장했다.

World Trade Organization, Distribution Services: Background Note by the Secretariat, S/C/W/326, 29 October 2010, 14면 참조.

지식경제위원회 전문위원 문병철, 유통산업발전법 일부개정법률안 검토보고서, 2011년 5월, 22면.

그래서 중소상인들의 최소한의 생계를 보장하기 위한 조치가 작년 유통법, 상생법 개정안에 포함되었다. 그런데 한-EU FTA는 소매업 분야에서 LPG 관련 소매 거래와 주유소 사업, 담배, 쌀, 홍삼을 제외한 모든 분야를 다 개방했고, 프랜차이징 분야도 유럽연합 기업들이 진출하는 데에 아무런 제한 없이 개방했다.

따라서 현행 유통법에 따라 지자체장이 대형 유통사업자에게 입점제한 조치를 할 경우, 유통사업자는 한-EU FTA 협정문을 근거로 입점제한조치를 무효로 하거나 입점제한조치의 효력 정지를 구하는 소송을 낼 수 있다.

그런데 정부는 한-EU FTA가 발효되더라도 당장 유통법, 상생법이 문제가 되지 않을 것이라고 해명한다. 정부의 해명 논리는 크게 3가지다. 첫째, 한-EU FTA가 발효된다고 하더라도 유통법, 상생법이 자동으로 무효로 되지 않는다. 둘째, 유럽연합이 분쟁을 제기할 가능성은 낮고 분쟁이 발생하더라도 분쟁패널의 판정 결과를 고려하여 적절하게 대응하여야 한다. 셋째, 유통업의 개방은 1988년부터 일관되게 추진해 온 정책이고 일부 품목(담배, 골동품, 예술품)을 제외한 소매업 개방은 2003년 및 2005년 DDA 양허안에도 포함되어 있으므로 이것은 한-EU FTA만의 문제는 아니다.

먼저 FTA 발효로 인해 유통법, 상생법이 자동으로 무효로 되지 않는다는 정부 해명은 한-EU FTA의 서비스 양허표가 자기집행력이 없다는 점에 근거한다. 즉, 서비스 양허표에는 “이 양허표에서 발생하는 권리와 의무는 자기 집행적인 효과를 가지지 아니하고, 따라서 자연인 또는 법인에게 직접적으로 어떠한 권리도 부여하지 아니한다”는 규정이 있기 때문에, 한·EU FTA의 서비스 양허표 자체로는 관련 국내법을 바로 무효화시키거나 법원에서 권리와 의무를 다툴 수 있는 어떠한 직접적인 법적 권리를 부여하지 않는다는 것이다.

그러나 정부 해명과는 달리 협정 본문에서 양허표와 비교하여 새로운 조치나 더 차별적인 조치를 금지하고 있기 때문에(협정문 7.7조 제2항(시장접근)과 7.13조 제2항(내국민대우)), 양허표에는 없는 조치(현행 유통법, 상생법에 따른 조치는 여기에 해당한다) 또는 양허표에 비해 더 차별적인 조치(현재 국회 상임위를 통과한 유통법, 상생법 개정안)를 채택하면 유럽연합이 분쟁을 제기할 수 있고, 국내 법원에 소송을 통해 유통법, 상생법에 따른 조치를 무력화할 수 있다. 이 문제를 피하려면, 유통법과 상생법이 유럽연합 기업들에게는 적용되지 않는다는 명문을 규정을 두어야 하는데, 이는 역차별 문제로 쉽지 않다.

둘째, 유럽연합이 분쟁을 제기할 가능성이 낮다는 정부의 해명 역시 믿기 어렵다. 유통법, 상생법 개정안이 국회에서 논의되고 있던 2009년 11월, 12월, 2010년 8월 주한 영국대사와 주한 EU 대사가 통상교섭본부장에게 서한을 보내, 관련 법 개정안이 WTO 서비스 무역에 관한 협정에 위배되고 한-EU FTA와 충돌한다는 점을 여러 번 지적한 바 있기 때문이다. 그리고 개정법 시행 후 신규 SSM 출점이 절반으로 줄어든 거대 유통기업들은 한-EU FTA를 활용할 궁리를 할 동기가 충분하다. 특히 거대 유통기업들은 올해 5월에 해당 상임위를 통과한 법 개정안에 대해 ‘대기업 죽이기’라며 강력하게 반발하고, 유통산업 전반을 위축시키는 전시 행정이라고 비난한 바 있다.

실제로 서울 동대문구 장안시장의 현대화 시장정비사업 시행사인 BYC는 전통상업보존지구 500 미터 이내에 대규모 점포 개설을 동대문구청장이 허가하지 않자, 지난 주에 서울행정법원에 소송을 제기했다. 한-EU FTA가 발효되면, 홈플러스를 운영하는 삼성 테스코가 이런 식의 문제를 당장 제기할 수 있다. 삼성 테스코 홈플러스는 삼성물산 유통업체 홈플러스와 2008년 매출 규모 세계 4위인 영국계 유통기업 TESCO가 합작해 설립했다.

셋째, 유통업 개방이 한-EU FTA만의 문제가 아니라는 정부 해명은 틀린 주장은 아니다. 그러나 작년 여야 합의로 개정법이 통과되었으면, 정부는 유통업 개방 정책을 재검토하고 이를 다자간 또는 양자간 협상에 반영해야 한다. 지금이라도 정부가 DDA 협상에서 제출한 2003년, 2005년 양허안을 다시 검토하고 새로 양허안을 내야 한다. 원래 통상교섭본부는 이러라고 만든 조직이다. 통상교섭본부는 한국을 대표하여 외국과 교섭하라고 만든 조직이지, 외국과 협상한 내용을 가지고 대내 교섭을 하라고 만든 조직이 아니다.

잠정발효와 예외 - 결론을 대신하여

한-EU FTA 비준동의안이 국회 본회의에서 가결되었다는 것은, 이제 한-EU FTA가 7월 1일에 잠정발효가 된다는 말이다. 여기서 중요한 점은 협정의 발효가 정식 발표가 아닌 ‘잠정’ 발효라는 점이다. 이를 통해, SSM 규제법이나 친환경 무상급식과 한-EU FTA가 충돌하는 문제를 해결하는 방법이 있다.

다른 FTA와 달리 한-EU FTA는 협정의 발효와 관련하여 2개의 조항을 두고 있다. 하나는 정식 발효에 관한 조항(15.10조 2항)이고 다른 하나는 잠정 발효에 관한 조항(15.10조 5항)이다. 7월 1일 발효는 정식 발효가 아니라 잠정 발효이다. 잠정 발효는 관련 절차의 완료를 양 당사자가 상호 통보한 날의 다음달 첫째일부터 적용된다(15.10조 5항 가호). 따라서 한국 정부는 6월 중으로 국내 절차(여기에는 국회의 비준동의안 통과 뿐만 아니라, 한-EU FTA로 인해 필요한 국내법의 제개정이 완료되는 절차까지 포함함)의 완료를 유럽연합에게 통보할 것이다. 잠정 적용이 되지 않는 대상은 특별한 제한이 없고, “협정의 어느 규정이 잠정적으로 적용될 수 없는 경우”이기만 하면 충분하다(나호 첫 문장). 그리고 잠정 적용에서 배제하기 위한 절차는 한쪽 당사국이 다른 쪽 당사국에게 통보만하면 되고, 사전에 협의하거나 동의를 구할 필요가 없다(나호 둘째 문장). 만약 통보받은 당사국이 10일 이내에 반대를 할 경우 협정 전체의 잠정발효가 불가능하다(나호 마지막 문장의 반대해석). 즉, 협정의 일부 조항의 잠정발효 제외에 대해 반대하는 당사자는 협정 전체의 발효 유보를 감내하지 않으면 일부 조항의 잠정발효 제외에 대해 반대하기 어렵다.

유럽연합이 FTA에 잠정 발효에 관한 규정을 두는 이유는 대외협상에 대한 유럽연합 기구와 회원국 간의 권한 배분 때문이다. FTA 협정에 포함된 일부 사안에 대해서는 회원국들이 유럽연합 기구에 대외협상을 할 권한을 부여하지 않았기 때문에, 이 조항은 모든 개별 회원국의 국내 절차에 따른 승인을 거쳐야만 발효될 수 있다. 가령 저작권을 침해한 자를 형사처벌할 것인지는 회원국의 국내법으로 정할 사안이기 때문에 이와 관련된 협정문의 조항은 유럽연합 기구에서 외국과의 통상협정으로 발효시킬 수가 없다. 이처럼 잠정발효에 관한 조항이 유럽연합의 특수한 사정을 고려한 것이지만, 이 조항이 유럽연합에만 적용되고 한국에는 적용되지 않는다고 보기는 어렵다. 조약법에 관한 비엔나 협약에 따르면, 협정문은 “문맥에 부여되는 통상적인 의미에 따라 성실하게 해석”하여야 하는데, 협정문은 유럽연합에만 잠정발효 규정이 적용된다고 해석할만한 어떠한 용어도 사용하지 않았다. 그리고 조약의 교섭 기록을 참조하여 협정문을 해석하는 것은 조약문의 통상적인 의미에 따라 해석할 때 조약문의 의미가 모호해지거나 애매지는 경우, 또는 명백히 불투명하거나 불합리한 결과를 초래하는 경우에 적용되는 보충적인 해석 기준이다.

유럽연합은 이미 17개 조항(지적재산권 형사 집행 관련 8개 조항(10.54조~10.61조), 문화 협력 의정서의 9개 조항(4(3), 5(2), 6(1), 6(2), 6(4), 6(5), 8~10조))을 잠정발효일에 발효되지 않고 정식 발효일(언제일지 알 수 없으나 2-3년 후)에 발효되도록 하였다(COUNCIL DECISION (8525/10) on the signing, on behalf of the European Union, and provisional application of the Free Trade Agreement between the European Union and its Member States, of the one part, and the Republic of Korea, of the other part, 20 August 2010, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st08/st08525.en10.pdf)

한-EU FTA 협상에서도 중소상인들의 최소한의 생계 보장을 위한 유통법, 상생법